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本文作者
於建嶸，1962年9月生於湖南衡陽，1979年考入湖南師範大學，畢業後留校任教至2003年底。2001年7月畢業於華中師範大學中國農村問題研究中心，獲法學博士學位。現任中國社科院農村發展研究所教授、博士生導師，社會問題研究中心主任。知名學者，著述甚豐。
原題
有關武漢政府
應當預警的幾個問題
作者：於建嶸
前天，我在接受囯內某權威媒體訪問時認為，根據《中華人民共和國突發事件應對法》，武漢市政府應當在2019年12月29日至2020年1月4日這一時間窗內，向社會發布三級或四級警報，宣佈進入預警期。
那麼，這個時間窗是如何確定的呢?
01
我們有必要先了解相關的法律規定。
《中華人民共和國突發事件應對法》第四十三條規定：
“可以預警的自然災害、事故災難或者公共衛生事件即將發生或者發生的可能性增大時，縣級以上地方各級人民政府應當根據有關法律、行政法規和國務院規定的許可權和程式，釋出相應級別的警報，決定並宣佈有關地區進入預警期，同時向上一級人民政府報告，必要時可以越級上報，並向當地駐軍和可能受到危害的毗鄰或者相關地區的人民政府通報”。
由此可見，公共衛生事件預警的法定條件是“即將發生或者發生的可能性增大”。
“即將發生”是肯定性陳述，表明根據已有的資訊可以判斷公共衛生事件在可以預見的情況下就要發生了。
而“發生的可能性增大”則表明公共衛生事件發生的有可能性，但不能完全確定是否一定會發生。
也就是說，國家在立法時，已經將發生的可能性比較大作為預警的法定條件。
這樣的規定，體現的是“防範於未然”這樣的原則精神。
02
如何確定武漢市政府在什麼時間應該知道“公共衛生事件即將發生或者發生的可能性增大”呢？這需要事實證據。
我們現在還無法查閱政府及其各部門在處理這次疫情時公文往來和會議資料，但根據權威媒體已經公佈的資訊，有如下事實是可以確定的。
2019年12月26日，湖北省中西醫結合醫院呼吸內科主任張繼先將4位病人的反常結果彙報給醫院，醫院上報至江漢區疾控部門；上海市公共衛生臨床中心收集到武漢市中心醫院和武漢市疾控中心的不明原因發熱患者標本。
2019年12月29日，湖北省中西醫結合醫院開始向省、市、區疾控中心反映情況；湖北省和武漢市衛健委指示武漢市疾控中心、武漢金銀潭醫院和江漢區疾控中心到湖北省中西醫結合醫院開始流行病學調查。
2019年12月30日，中科院武漢病毒所完成新型冠狀病毒樣本的收集和標準化入庫；湖北省和武漢市的衛生部門啟動相關調查和病例搜尋工作。
2019年12月31日，武漢協和醫院設立呼吸傳染病隔離區；華南海鮮批發市場大規模消毒；國家衛健委專家進入武漢。
2020年1月1日，國家衛健委成立疫情領導小組，華南海鮮批發市場關停。
2020年1月2日，大批清潔工清潔華南海鮮市場；香港特區政府召開跨部門會議，檢視針對武漢肺炎疫情的預防措施；
中科院武漢病毒所獲得2019新型冠狀病毒全基因組序列。
2020年1月3日，湖北華新醫院CT醫生李雲華發現3例CT異常；武漢市全市啟動對不明原因病毒性肺炎的監測、病例調查、華南海鮮市場環境及動物調查和標本採集工作；中國開始向美國通報疫情資訊和防控措施、向世衛組織和周邊國家通報疫情；武漢市衛健委當日通報共發現44例“不明原因的病毒性肺炎”，未發現“明顯人傳人”和“醫護感染”。
2020年1月4日，國家疾控中心研製出對新型冠狀病毒高特異性的PCR檢測試劑。
這些事實表明，在2019年12月29日至2020年元月4日期間，武漢市政府應當可以作出公共衛生事件“即將發生或者發生的可能性增大”這樣的判斷。
03
我們說，武漢市政府應當在2019年12月29日至2020年1月4日這一時間作出公共衛生事件“即將發生或者發生的可能性增大”這樣的判斷，還有如下相關事件作為依據。
其一，2019年12月30日武漢李文亮、劉文、謝琳卡等醫生透過微信群向同事發出有重大傳染病的提醒。
其中，17時43分，李文亮在同學群裡稱：“華南水果海鮮市場確診了7例SARS”，“在我們醫院後湖院區隔離”等。
20時43分，武漢協和醫院腫瘤中心主治醫師謝琳卡在“腫瘤中心”443人的微信群裡稱：“各位老師好，我傳染病院的師妹發在我們同門群裡的訊息：近期不要到華南海鮮市場去，那裡現在發生了多人患不明原因肺炎（類似非典），今天我們醫院已收治了多例華南海鮮市場的肺炎病人。大家注意戴口罩和通風。”
2020年1月1日，“平安武漢”當日釋出微博稱8名散佈謠言者被依法處理。全國主流媒體均有報道，武漢市政府應當知道相關情況。
其二，從2019年12月31日起，臺灣衛生部門啟動由武漢直航赴臺班機的登機檢疫，並且每天釋出關於關於武漢肺炎疫情的最新資訊其三；
其三，從2020年1月3日，武漢飛往新加坡的旅客抵達樟宜機場時需接受體溫檢測。
其四，2019年12月31日，香港食品與衛生局召開專家會，評估防控措施；2020年1月3日，特首到西九龍高鐵站視察出入境口岸的預防措施；
2020年1月4日，香港特區政府公佈《對公共衛生有重要性的新型傳染病準備及應變計劃》並同時啟動“嚴重”應變級別。該計劃包含三個應變級別：戒備、嚴重及緊急。嚴重級別對應風險為中等。
香港衛生署衛生防護中心發言人指出：對公共衛生有重要性的新型傳染病指此前不知道能令人類致病的病原體所引致的任何傳染病，但由於其特性或已改變，故不論其是否具備在人與人之間有效地傳播的能力，人類亦會受到感染。
這類疾病可能在國際間傳播，引致公共衛生緊急事件。現時武漢出現的病毒性肺炎病例群組個案可被視為一種對公共衛生有重要性的新型傳染病。
正因為如此，我們將2020年元月4日，香港啟動“嚴重”級別的應變計劃，作為武漢政府應當釋出預警的最後視窗期。
04
在現代囯家，突發事件預警是一項法定製度，國家透過立法，要求政府或其它法定機構，在危險尚未轉化為突發事件前，將有關風險的資訊及時轉告給潛在的受影響者，使其採取必要的行動，減少事件的不利影響。
《中華人民共和國突發事件應對法》第四十二條規定，國家建立健全突發事件預警制度。
可以預警的自然災害、事故災難和公共衛生事件的預警級別，按照突發事件發生的緊急程度、發展勢態和可能造成的危害程度分為一級、二級、三級和四級，分別用紅色、橙色、黃色和藍色標示，一級為最高級別。
預警級別的劃分標準由國務院或者國務院確定的部門制定。
那麼，在2019年12月29日至2020年1月4日這個時間窗內，武漢市政府應當釋出什麼級別的警報呢？
我認為，釋出黃色或藍色即三級或四級比較合適。
根據《中華人民共和國突發事件應急法》第四十四條規定，釋出三級、四級警報，宣佈進入預警期後，縣級以上地方各級人民政府應當根據即將發生的突發事件的特點和可能造成的危害，採取下列措施：
（一）啟動應急預案；
（二）責令有關部門、專業機構、監測網點和負有特定職責的人員及時收集、報告有關資訊，向社會公佈反映突發事件資訊的渠道，加強對突發事件發生、發展情況的監測、預報和預警工作；
（三）組織有關部門和機構、專業技術人員、有關專家學者，隨時對突發事件資訊進行分析評估，預測發生突發事件可能性的大小、影響範圍和強度以及可能發生的突發事件的級別；
（四）定時向社會發布與公眾有關的突發事件預測資訊和分析評估結果，並對相關資訊的報道工作進行管理；
（五）及時按照有關規定向社會發布可能受到突發事件危害的警告，宣傳避免、減輕危害的常識，公佈諮詢電話。
而第四十五條規定，釋出一級、二級警報，宣佈進入預警期後，縣級以上地方各級人民政府除採取本法第四十四條規定的措施外，還應當針對即將發生的突發事件的特點和可能造成的危害，採取下列一項或者多項措施：
（一）責令應急救援隊伍、負有特定職責的人員進入待命狀態，並動員後備人員做好參加應急救援和處置工作的準備；
（二）調集應急救援所需物資、裝置、工具，準備應急設施和避難場所，並確保其處於良好狀態、隨時可以投入正常使用；
（三）加強對重點單位、重要部位和重要基礎設施的安全保衛，維護社會治安秩序；
（四）採取必要措施，確保交通、通訊、供水、排水、供電、供氣、供熱等公共設施的安全和正常執行；
（五）及時向社會發布有關採取特定措施避免或者減輕危害的建議、勸告；
（六）轉移、疏散或者撤離易受突發事件危害的人員並予以妥善安置，轉移重要財產；
（七）關閉或者限制使用易受突發事件危害的場所，控制或者限制容易導致危害擴大的公共場所的活動；
（八）法律、法規、規章規定的其他必要的防範性、保護性措施。
05
幾個相關的問題。
第一，有人認為，武漢市不經授權無權公佈疫情，因此也無權預警。
這種認識是錯誤的。
《中華人民共和國傳染病防治法》第三十八條規定，國務院衛生行政部門定期公佈全國傳染病疫情資訊。
省、自治區、直轄市人民政府衛生行政部門定期公佈本行政區域的傳染病疫情資訊。
傳染病暴發、流行時，國務院衛生行政部門負責向社會公佈傳染病疫情資訊，並可以授權省、自治區、直轄市人民政府衛生行政部門向社會公佈本行政區域的傳染病疫情資訊。
公佈傳染病疫情資訊應當及時、準確。但這條有關疫情的釋出與《中華人民共和國突發事件應對法》並不衝突。
因為疫情資訊釋出和預警之間有非常最關鍵的區別。
1、疫情釋出，是對巳經明確的疫情進行公開；預警是對還沒有發生或者可能發生的疫情進行前置式的警示。
2、疫情釋出要求準確全面；預警採用的是“疑有從有”的原則。
第二，有人認為，從發現可疑病例後，武漢市政府及有關部門也採取了一系列的措施，包括上報等，應視為預警行為。
預警是法定措施，有一系列的規定動作。現在看來，武漢市政府由於沒有依法啟動預警，沒有依法“定時向社會發布與公眾有關的突發事件預測資訊和分析評估結果，並對相關資訊的報道工作進行管理”；
沒有“及時按照有關規定向社會發布可能受到突發事件危害的警告，宣傳避免、減輕危害的常識，公佈諮詢電話”，對這次疫情蔓延有非常重要的影響。
第三，有人認為，武漢市政府不經上級批准，不可能啟動預警。
根據現行法律明文規定，釋出預警主體是縣級以上地方各級人民政府。採用的是“報告”制，而不是“報批”制，因此不存在上級政府批准的問題。
第四，有人認為，由於專家的相關判斷，導致武漢市政府沒有依法預警。
現在看來，有關專家的判斷與現實情況的確有一定的差距。
但這不能成為武漢市政府沒有依法預警的理由。有一個最直接的對比就是，香港特區政府在一起相同的情況，在2020年1月4日啟動“嚴重”級別的應變計劃。
第五，有人認為，現在疫情嚴重，團結一致防控疫情，還不是追責的時候。
實際上，我的這些分析，並不是要立即追究什麼人的法律責任。
只是試圖強調，應對突發事件特別是公共衛生事件，一定要依法進行。如果沒有法治思維，沒有科學態度，沒有人文關懷，我們還會繼續錯下去。
於建嶸博士
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