“債務剎車”改革計劃獲透過,“德國回來了”?

當地時間3月18日,德國聯邦議院正式透過“債務剎車”改革計劃

,將超過德國GDP 1%的國防開支從“債務剎車”限制中豁免,並設立5000億歐元特別基金用於基礎設施建設。該計劃有望提振經濟、增強國防,並重塑德國在歐洲的領導地位。

“債務剎車”機制自2009年實施以來,在控制赤字方面成效顯著,但也導致德國長期公共投資和國防支出的不足,尤其在俄烏衝突

反覆拉鋸

和特朗普威脅退出北約的背景下,德國以及歐洲軍事力量不足問題愈加凸顯。

本文結合國際智庫、社媒、專家對德國“債務剎車”改革計劃內容和邏輯的討論,分析其經濟和軍事考量。
* 原文《“德國回來了”:聯邦議院透過債務剎車改革,財政與國防迎來大轉折?》在2025年3月18日首發於“CF40研究”小程式。本文觀點僅供瞭解海外研究動態,不代表中國金融四十人論壇和中國金融四十人研究院意見和立場。

自2009年起,德國開始實施被稱為“債務剎車”的財政規則。這一

財政規則

嚴格限定聯邦政府年度結構性赤字不得超過國內生產總值(GDP)的0.35%,同時全面禁止州政府新增債務。

然而,在當前地緣政治格局劇變的背景下,特別是在俄烏衝突反覆拉鋸、跨大西洋關係深刻調整等外部衝擊下,這一財政規則正面臨前所未有的挑戰與質疑。

德國新一屆政府改革“債務剎車”

加大基建、軍事和氣候投資

1. 改革方案是與社民黨聯合組閣談判的產物

當地時間2月23日,德國舉行聯邦議會大選,弗里德里希·默茨(Friedrich Merz)領導的基民盟(CDU)和基社盟(CSU)組成的中右翼聯盟贏得選舉,但未能獲得絕對多數,因此與社民黨(SPD)展開組閣談判。

3月5日,三黨達成初步協議,計劃改革“債務剎車”機制,允許各聯邦州每年新增佔GDP 0.35%的債務,並相應修改基本法。

該計劃涉及兩大核心舉措:

第一,國防支出超過GDP 1%的部分不受“債務剎車”預算限制。

第二,設立5000億歐元的基礎設施專項基金,在2025-2034年間逐步投放,用於交通基礎設施、醫院、能源、教育、科研、數字化等關鍵領域,其中20%的資金直接撥付給各州和地方政府。[1]

該計劃公佈後,德國股市和歐元匯率顯著上漲,

市場視之為德國財政長期鬆綁的訊號。

《經濟學人》等媒體及多位經濟學家認為,若改革得以實施,將極大提振德國經濟與歐洲防務能力。

默茨強調:“面對自由與和平的威脅,我們的國防政策必須遵循‘不惜一切代價’(Whatever it takes)的原則。”這一口號呼應了歐洲央行前行長德拉吉(Mario Draghi)在歐債危機時的表態,強調德國在歐洲防務上的新領導角色。

2. 調整後的方案融入了綠黨的需求

為確保在表決中擁有三分之二的多數優勢,默茨政府此前與綠黨

(GRÜNE)

進行了深入談判並達成了關鍵妥協。

基礎設施投資方面,5000億歐元特別基金的使用範圍得到擴大。根據最新協議,其中

1000億歐元將專門用於氣候政策和可再生能源投資

,這也是與綠黨達成妥協的關鍵。

綠黨聯合黨魁卡塔琳娜·德勒格(Katharina Dröge)表示,確保債務融資的資金真正投入“現代經濟、基礎設施改善和氣候保護”,是綠黨支援該計劃的重要前提。

與此同時,各聯邦州也獲得了額外的財政支援,新增160億歐元借款額度,用於升級地方基礎設施、擴建區域供暖網路以及推動清潔能源專案。POLITICO對此表示,這一讓步對默茨而言是一項重大妥協,因為他曾在選戰期間批評綠黨過度關注氣候議題而忽視經濟增長。

[2]

國防支出方面,超過GDP 1%的國防支出豁免得到了完整保留,新協議還進一步納入對遭受非法侵略國家的援助,意味著德國未來將能夠透過借款對烏克蘭

提供

長期支援。此外,

網路安全和情報部門的預算也被納入豁免範圍

,突顯了德國在俄烏衝突

反覆拉鋸

、美國政策不確定性增加的背景下,全面加強防務的決心。

鬆綁“債務剎車”

可釋放經濟增長與軍事潛力

德國的“債務剎車”機制自2009年起被寫入德國《基本法》,旨在透過限制財政赤字和債務水平維持財政紀律。然而,這一機制在積累財政空間的同時,也抑制了政府投資,導致德國經濟增長乏力和軍事能力受限。

1. “債務剎車”限制了投資

“債務剎車”規定,聯邦政府每年新增結構性赤字不得超過GDP的0.35%,州政府不得新增債務。這一機制使德國公共債務佔GDP比重顯著低於歐盟平均水平(圖1),積累了財政空間。

然而,

嚴格的財政約束也導致政府投資佔GDP比重偏低,特別是在經濟增長和軍事能力領域造成了明顯限制(圖2)

資料來源:Eurostat (gov_10dd_edpt1)[3]、Eurostat (nasa_10_ki)[4]

長期的財政緊縮限制了德國的軍事能力發展。德國軍費開支長期低於北約2%的目標,軍隊規模因財政限制而不斷縮減,聯邦國防軍的戰備能力持續下降。

例如,2019年,德國僅有不到50%的潛艇和戰鬥機處於可用狀態,這一情況在俄烏衝突爆發後引發廣泛批評。社民黨國防部長皮斯托裡烏斯(Boris Pistorius)多次警告,當前裝備和人員狀況難以應對高強度衝突,亟需增加國防投資。

此外,軍費不足也拖累了德國國防工業的發展,加劇了德國製造業的困境。例如,軍工企業萊茵金屬(Rheinmetall)過去因國內訂單不足而依賴出口。如今,在財政擴張預期下,該公司正將部分汽車製造工廠改造為軍工生產基地,其股價今年已翻倍,反映市場對國防投資增長的樂觀情緒。

2. 增加國防支出可能對經濟產生擴張效應

德國經濟自疫情以來連續兩年陷入衰退,投資不足被認為是主要原因之一,放寬財政約束被視為刺激經濟增長的關鍵舉措。

一旦國防支出增加得以實現,其對經濟的擴張效應將逐步顯現。

基爾世界經濟研究所預計,如果歐洲國家將國防開支從GDP的2%提高至3.5%,歐洲整體GDP增長率可能提升0.9%至1.5%。

此外,軍事開支的增加還可能帶來長期生產率的提升,每增加GDP的1%用於國防,長期生產力可提高0.25%,主要受益於“邊做邊學”(Learning by Doing)效應和技術研發溢位效應。[5]
3. 德國財政擴張的可行性成為政策討論的焦點
經濟學界普遍認為德國需要財政鬆綁。英國《金融時報》提出,德國的財政擴張空間比傳統認知更大。部分經濟學家估計,德國可以承受高達1.9萬億歐元的新增債務,將債務佔GDP比重從63%提高至86%,而不會損害經濟增長。在41名受訪經濟學家中,無一人支援維持現有的“債務剎車”機制,29%支援完全廢除,41%支援大幅放鬆,其餘認為應適度調整。[6]

基爾世界經濟研究所建議,國防開支的增加應主要依賴公共債務融資,而非稅收,因為若主要依賴稅收籌資,可能會對經濟增長產生抑制效應。這一結論與默茨政府改革“債務剎車”的邏輯高度吻合。

布魯蓋爾研究所所長傑羅明·澤特邁爾(Jeromin Zettelmeyer)的計算進一步表明,增加國防開支在財政上是可持續的,但需調整非軍事預算,到2035年,德國債務比率預計低於GDP的83%,雖超出歐盟60%的上限,但仍在可控範圍。[7]
也有更謹慎的觀點,如德國IFO研究所就發出警告,如果不進行結構性改革,僅僅透過債務融資增加支出可能會加劇通脹壓力。IFO的研究提示,政府不能僅僅依賴債務融資,還需要改革商業環境、簡化審批流程,提高經濟執行效率。[8]

國防支出增加

回應美國戰略收縮和歐洲盟友期待

協議的一大亮點是國防預算的特殊豁免,即未來國防支出中超過GDP 1%的部分可以透過舉債融資,不受“債務剎車”限制。

默茨此前曾一直反對修改憲法規定的債務限制,但面對迅速惡化的跨大西洋關係及延宕三年的俄烏衝突,他選擇調整立場,支援財政擴張與軍事投入,這也

反映了德國政策界對安全形勢判斷的重大轉變

結合歐洲防務背景來看,這一調整不僅是為了滿足北約盟友的期待,更是為了應對特朗普政府對歐洲防務的冷淡態度以及地緣競爭的影響。

1. 俄烏衝突延宕和美國戰略收縮
俄烏衝突是德國乃至北約增加國防開支的緊迫動因。

圖3和圖4顯示,衝突後北約成員國國防開支顯著增長。德國政府也透過緊急條款繞過“債務剎車”,設立1000億歐元“特別國防基金”,並將預算提升至GDP的2%。

注:資料統計截至2024年6月12日,基於2015年價格和匯率。2023年和2024年為估值。

資料來源:NATO[9]

與此同時,

美國的戰略收縮加劇了歐洲的防務壓力。

特朗普政府多次要求歐洲承擔更多責任,並威脅減少對北約的支援。近期特朗普在白宮與烏克蘭總統澤連斯基的激烈爭論,也凸顯了美國對歐洲安全承諾的搖擺。

根據斯德哥爾摩國際和平研究所(SIPRI)的資料,2020-2024年間,北約歐洲成員國進口的武器中,近64%來自美國,相比2015-2019年的52%進一步上升

[1]

。在贏得選舉後,默茨就強調德國需要迅速加強歐洲的自主性,以逐步實現真正意義上的“脫離對美國的依賴”,並指出,特朗普對歐洲的命運“基本上是漠不關心”。

這一背景下,歐洲防務自主的必要性日益迫切。

2. 歐洲防務自主任重道遠

布魯蓋爾研究所報告指出,若無美國支援,歐洲需增加30萬兵力、每年新增2500億歐元國防開支,以應對外部威脅。

近期歐洲理事會批准了歐盟主席馮德萊恩提出的“重新武裝歐洲”計劃,向歐盟成員國提供1500億歐元貸款用於國防投資。馮德萊恩明確表示,“貸款應該用於資助對歐洲生產商的採購,以幫助促進我們自己的國防工業”,減少對美製武器的依賴,推動歐洲防務工業發展。

默茨也提到,“只要可能,防務開支應優先用於支援歐洲的防務製造業”。然而SIPRI還指出,目前歐洲北約成員國有近500架美製戰鬥機仍在訂單交付過程中,這意味著

即便歐盟推行軍工自主化,短期內仍難以擺脫對美國的依賴

報告特別指出,德國在歐洲防務中的領導作用至關重要,但“德國的軍事能力嚴重不滿足盟友所需的能力”。為了增強其軍事實力,德國需要增加至少10萬名新兵,並大幅提升其國防預算,從目前的800億歐元增加到1400億歐元。[11]
默茨政府此次增加軍事投入的計劃即是對歐洲盟友的直接回應。

默茨在投票後強調,這一決定“標誌著邁向新歐洲防務共同體的重要一步”,並指出歐洲防務共同體應當包含英國和挪威等非歐盟國家,體現出德國在歐洲防務架構上的戰略野心。

北約曾長期施壓要求德國增加國防開支,法國總統馬克龍提出的“歐洲軍隊”倡議需要德國的資金和軍事支援,而波蘭等東歐國家則希望德國在應對俄烏衝突壓力時承擔更多前沿部署任務。計劃公佈後,法國《世界報》稱讚此舉為“受歡迎的重大轉折點”,認為德國正透過財政和軍事調整,恢復其在歐盟的領導力,與法國和英國在防務合作上形成更強合力。

[12]

聯邦議院表決順利透過

“債務剎車”改革勝利在望

當地時間3月18日,“債務剎車”改革方案以顯著優勢在德國聯邦議院(Bundestag,下議院)獲得透過。

由聯盟黨(CDU/CSU)、社民黨和綠黨組成的跨黨派聯盟在此次關鍵投票中展現了空前的團結。儘管德國選擇黨(AfD)和左翼黨(Die Linke)表示反對並提出了法律訴訟,但德國憲法法院於表決前駁回了相關訴求,確保了表決順利進行。

資訊來源:德國聯邦議院[13]、POLITICO[14]、《世界報》[15]
在俄烏衝突持續緊張以及美國戰略重心東移的背景下,默茨政府推動的“債務剎車”改革不僅回應了德國國內經濟和防務建設的迫切需求,也體現了德國積極應對全球格局變化的戰略佈局。默茨在投票後的新聞釋出會上強調:“德國回來了,德國正在為捍衛歐洲的自由與和平做出巨大貢獻。”

目前,

該改革方案仍需在3月21日(週五)獲得德國聯邦參議院(Bundesrat,上議院)的正式批准後才能生效。

各界普遍對其最終透過持樂觀態度。英國《金融時報》指出,由於巴伐利亞州(Bavaria)已明確支援該方案,憲法修正案預計將在聯邦參議院順利獲得所需的三分之二多數支援

[16]

一旦順利透過,此次改革方案將成為德國戰後最重大的財政政策轉變之一可能進一步引領歐盟財政政策與安全戰略走向新的發展方向。

參考來源(向上滑動閱覽)

[1]https://www.cdu.de/aktuelles/aussen-und-sicherheitspolitik/erste-einigung-union-mit-spd-was-bedeutet-das-milliardenpaket/ 

[2]https://www.politico.eu/article/germanys-merz-secures-breakthrough-on-historic-spending-plan/

[3]https://ec.europa.eu/eurostat/databrowser/view/teina225/default/bar?lang=en 

[4]https://ec.europa.eu/eurostat/databrowser/view/sdg_08_11/default/bar?lang=en

[5]https://www.ifw-kiel.de/publications/guns-and-growth-the-economic-consequences-of-defense-buildups-33747/

[6]https://www.ft.com/content/fd0cfe7e-3fc9-4218-9266-d19ad2954d4e

[7]https://www.bruegel.org/analysis/can-germany-afford-take-most-defence-spending-out-its-debt-brake

[8]https://www.barrons.com/news/german-spending-splurge-risks-inflation-think-tank-says-5b2c2b25

[9]https://www.nato.int/nato_static_fl2014/assets/pdf/2024/6/pdf/240617-def-exp-2024-en.pdf

[10]https://www.ft.com/content/d3214157-639b-4743-ab29-9af662d47ec5 

[11]https://www.bruegel.org/analysis/defending-europe-without-us-first-estimates-what-needed#footnote1_2fdwyg6 

[12]https://www.lemonde.fr/en/opinion/article/2025/03/07/a-major-and-welcome-turning-point-in-germany_6738914_23.html 

[13]https://www.bundestag.de/en/documents/textarchive/kw09-election-1055556 

[14]https://www.politico.eu/article/germanys-merz-makes-concessions-to-greens-in-spending-deal-negotiations/ 

[15]https://www.lemonde.fr/en/germany/article/2025/03/13/germany-s-merz-urges-mps-to-back-spending-bonanza-in-fiery-debate_6739112_146.html 

[16]https://www.ft.com/content/80742c32-1af3-4881-a935-f3045df12b12

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版面編輯:宥朗|責任編輯:宥朗
撰文:培培
視覺:李盼 東子
監製:李俊虎 潘潘

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