調停俄烏戰爭：特朗普的侷限性在哪裡？

今天紐約大學教授Timothy Naftali在《外交事務》上發文，批評特朗調解俄烏戰爭中的立場偏頗、動機功利，既未建立中立聲譽，也未尊重各方利益，難以複製歷任總統成功調停的經驗。下面是文章正文，發上來僅供大家參考借鑑，立場不同，請注意甄別。

特朗普、烏克蘭與總統調停的侷限忽視美國外交傳統，他的調停之路充滿變數

一位美國總統正試圖結束一場極為血腥的戰爭，這場戰爭在俄羅斯與其鄰國之間爆發。他明確表達了自己對某一方的偏好：“我喜歡俄羅斯人。”但美國民眾支援的是另一方，因此他也承認，華盛頓必須在交戰雙方之間保持“極為審慎的中立”。這位總統是西奧多·羅斯福，戰爭是1904年爆發的俄日戰爭。美國當時的中立立場，以及俄日雙方對羅斯福個人和美國實力的尊重，使白宮得以在1905年成功調停結束這場血戰。羅斯福也因此成為首位獲得諾貝爾和平獎的美國總統。

一個多世紀後，另一位美國總統也試圖結束一場涉及俄羅斯與鄰國的殘酷戰爭。與羅斯福相比，特朗普對俄羅斯的偏愛更為明顯，而美國公眾依然站在對立的一方。特朗普曾明確表示，促成俄烏停戰是其總統任期的重要目標，並希望藉此獲得諾貝爾和平獎，從而延續美國總統調停傳統的榮耀。然而，這一次的調停前景遠不明朗。特朗普在競選期間聲稱，他能在24小時內結束戰爭。但即便白宮多方運作，特朗普第二任期的前100天已經過去，戰事依舊沒有結束。4月30日，白宮宣佈與烏克蘭達成一項協議，美國將獲得烏克蘭礦產資源的權益，作為對烏未來投資的象徵。但這項協議與眼前戰火紛飛的現實幾乎沒有關聯，反而凸顯出特朗普的調停路徑與以往總統大相徑庭。

儘管羅斯福樹立了早期榜樣，美國對外衝突調停在冷戰時期才真正成為對外政策常態。自那以後，美國總統常常會以世界頭號強國的聲望介入和平程序，雖然不能確保成功，但卻能顯著提高勝算。例如，美國在1973年斡旋達成《贖罪日戰爭》停火協議及西奈半島的部分撤軍；1995年幫助波黑實現和平；1998年推動北愛爾蘭衝突解決。而當總統親自參與時，成功率通常更高，儘管也不乏例外：理查德·尼克松未能在1974年促成敘以和平；比爾·克林頓雖促成了以約和平條約，卻未能達成更宏大的以巴和平協議。即便成功，獲獎也並非必然結果，諾貝爾委員會對總統調停的認可並不一貫。

雖然歷史對比需謹慎，但三次總統調停為評估特朗普調解烏克蘭戰爭提供了重要參照：1905年羅斯福調停俄日戰爭、1962年肯尼迪介入荷蘭與印尼的殖民爭端，以及1978年卡特促成埃以戴維營協議。這些先例揭示了成功的條件，也映射出潛在的失敗風險。

半個島嶼的教訓

1904年，日俄戰爭爆發後，時任總統羅斯福最初並不打算介入。當年，日本外交官金子堅太郎提出調解建議，他與羅斯福曾在哈佛共度學生時光。但彼時羅斯福專注於連任選舉，對遠東戰爭對區域格局的影響也心存疑慮。

轉折發生在1905年5月，日本海軍出其不意地全殲俄國波羅的海艦隊後。羅斯福意識到，如果放任日本繼續進攻，可能導致俄羅斯徹底被逐出東亞。他借道金子向日本施壓，鼓勵其進攻曾由俄日共管、1875年後歸俄的庫頁島。羅斯福推測，這一領土損失將迫使俄國重新評估其立場。與此同時，美國也提醒日本不要擴大攻勢，因為日本深陷債務泥潭，難以支撐持久戰爭。隨著庫頁島失守，俄日雙方最終同意在美國斡旋下於新罕布什爾州的朴茨茅斯展開談判。

1905年羅斯福斡旋結束日俄戰爭的漫畫

談判於1905年8月開始，爭議焦點迅速浮出水面：戰爭賠款與庫頁島歸屬。日本提出只要俄國放棄在東北亞的經濟特權，便願意撤出，但要求保留整個庫頁島並索賠70億美元（按今日幣值約為2,510億美元）。俄國則表示，只要日本放棄庫頁島與賠款，其它條件皆可接受。

為促成雙方妥協，羅斯福不斷在兩邊奔走，努力縮小分歧。最終，在談判幾近破裂之際，日本皇室決定接受沙皇提出的最後方案：一半島嶼，不要賠款。沙皇很可能是被羅斯福特使在聖彼得堡提出的邏輯所打動——既然島嶼本就曾一分為二，如今並不算割讓俄國土地。英國從美國處獲悉沙皇願意讓步後將此情報轉告日本，面對戰爭成本日益高漲的現實，日本選擇接受和平，哪怕這低於羅斯福最初設想的方案。雙方於9月簽署了《朴茨茅斯條約》。

羅斯福的成功為後繼者樹立了幾個關鍵原則：關鍵在於讓對手堅持談判直至找到互相都能接受的方案；促成雙方在主要爭議點上做出讓步；對抗疲勞反而有助於達成協議。此外，羅斯福能贏得信任，正因他在俄日之間保持相對中立。

而在這一點上，特朗普早已失分。在與俄羅斯進行直接談判前，特朗普及其代表已公開提出重大讓步，包括承認俄羅斯對克里米亞的吞併，乃至認可其對部分烏克蘭被佔地區的主權；與此同時，他還指責烏克蘭總統澤連斯基，甚至錯誤地稱戰爭由烏方挑起。如此明顯偏袒一方的姿態，使特朗普在兩方眼中都難以成為可信調解者。

更多島嶼

有些總統的調停，即便一開始成功，最終也可能適得其反。1962年，肯尼迪總統派遣司法部長——也是他的弟弟羅伯特·肯尼迪——前往東南亞，調解荷蘭與印尼在西新幾內亞的殖民爭端。印尼總統蘇加諾要求接管這塊尚屬荷蘭的島嶼西部，而荷方則希望當地約50萬巴布亞居民——主要為基督徒，反對併入穆斯林印尼——擁有自決權，指責蘇加諾搞新帝國主義。兩國都準備為此一戰。

肯尼迪試圖扭轉美國在第三世界的負面形象，推動改革和去殖民化，從而在冷戰中對抗蘇聯。他認為，如果在此爭端中支援荷蘭，將令印尼倒向蘇聯。再者，美國在寮國與南越的問題已夠棘手，實在無法再開新戰線。

1962年初，隨著美蘇在柏林問題上暫時降溫，肯尼迪決定向荷蘭施壓，促使其交出該地。2月，他派遣羅伯特·肯尼迪前往印尼與荷蘭，一方面哄勸蘇加諾參與能讓荷蘭保全面子的談判，另一方面則對荷方直言，必須結束殖民。雙方對這位總統之弟的到訪都不歡迎。蘇加諾要求荷方事先承諾將領土交給印尼，否則不談；當羅伯特拒絕時，蘇加諾威脅處死一名因艾森豪威爾時代秘密行動被捕的CIA特工。

1962年2月，羅伯特·肯尼迪和他的妻子在雅加達與蘇加諾會面

荷蘭方面則堅持要保障巴布亞人權利。正如羅伯特後來所說：“這兩個國家的領導人都不算理性。”不過，美國的介入改變了局勢。3月，雙方在美國弗吉尼亞州的米德爾堡開始談判。

但很快談判破裂。5月，美方情報顯示蘇加諾正派軍進駐西新幾內亞。國家安全委員會成員科默提出關鍵問題：“美國在東南亞的整體利益是否意味著必須達成和平，即便這意味著偏袒印尼？”總統決定推進新方案，包括設立過渡管理機構，併為巴布亞人舉行公投。

蘇加諾雖答應先交聯合國短暫管理，但仍拒絕其他條件。肯尼迪在白宮嚴厲訓斥印尼外長蘇班德里，強調自己始終偏向印尼，但若蘇加諾動武，美國將轉而支援荷蘭。蘇班德里驚訝之下建議總統直接致信蘇加諾。7月30日，肯尼迪簽署一封措辭華麗、迎合其自尊的信函，次日印尼即與荷蘭達成協議，基本接受美方方案。

然而，這項協議並未帶來穩定。蘇加諾次年以類似手段入侵新成立的馬來西亞國家，試圖吞併北婆羅洲與砂拉越，戰爭一直持續到1965年他被推翻。而協議中承諾的公投，也被印尼政府操控，只允許少數人參與，投票結果早已預設。

對今天的特朗普政府來說，肯尼迪的調停經歷是一記警鐘。普京和蘇加諾雖然性格迥異，但同樣敵視現狀。若對一個意圖擴張的武裝強國讓步過多，可能不但不能換來和平，反而助長其未來的侵略野心。

威脅式的坦誠

如果說羅斯福和肯尼迪主要在幕後操盤和平談判，那麼吉米·卡特則是完全置身於前線。1978年戴維營談判的13天中，這位美國總統不僅是以色列總理貝京和埃及總統薩達特之間的紐帶，還深度參與了全部23個協議草案的修訂過程。

卡特確實擁有一個有利條件：開羅和耶路撒冷都希望達成和平協議。但雙方在西奈半島撤軍問題上分歧嚴重。以色列自1967年六日戰爭起佔領西奈，薩達特要求以色列徹底撤出，並拆除所建的定居點。而貝京雖然明白，如果能與埃及達成西奈協議，將有助於減輕國際社會對其佔領約旦河西岸和加沙地帶的壓力，但他本人及其內閣多數成員並不打算放棄這些定居點。

除了以色列內部的反對，卡特還面臨一個更復雜的挑戰——如何在中東這片多衝突交織的地區尋找突破口。開羅需要，美國也希望，協議能包含對數百萬巴勒斯坦人實現自治的承諾。雖然卡特並未主張建立獨立的巴勒斯坦國，但他在會議前的速記筆記中寫下希望實現“所有地區內的巴勒斯坦自治”。

卡特也像羅斯福和肯尼迪一樣，對談判雙方有傾向性——在本案中是更偏向埃及——但他仍努力維持“誠實中介”的形象。他的國家安全顧問布熱津斯基建議他私下勸薩達特不要過於迅速接受美方提議：“如果我們被看作是在同時逼迫雙方讓步，那將增強我們的公信力。”

談判進入第七天，局勢看起來毫無希望。貝京私下告訴卡特，他無法在定居點問題上讓步。以色列代表團則推動將西奈問題與巴勒斯坦問題切割開來。而卡特則堅決不肯放棄巴勒斯坦議題。不過他發現，可以透過“擱置敏感問題”來突破僵局。他建議雙方將西奈定居點問題從初步協議中排除，留待未來談判解決。

然而，這種試圖“折中”的做法卻引發了埃及方面的危機。9月15日，薩達特私下告訴卡特，若無法達成協議，他將退出談判。卡特坦率地作出回應：“如果你離開，不僅意味著美埃關係的終結，也很可能意味著我的總統任期的終結……最重要的是，我與您的友情也將終結。”卡特的坦誠與含蓄的威脅打動了薩達特，他最終同意留下繼續談判。

卡特隨後轉向貝京，在一場漫長談話之後，貝京同意撤除所有西奈定居點並全面撤軍，前提是以色列議會（克奈塞特）必須批准此舉。貝京或許指望議會否決撤軍計劃，但這對卡特而言已經足夠——他可以告訴埃及人，以方原則上已同意全面撤軍。（一週後，議會正式透過該方案。）

貝京為何讓步？其傳記作者阿維·希隆認為，關鍵在於他與農業部長阿里埃勒·沙龍的一通電話。沙龍曾主導定居點政策，後來也成為以色列總理。他向貝京保證，西奈並非歷史上的以色列領土，在那裡的讓步只是戰術性的，不會影響以色列在西岸的定居點活動。以色列前總理奧爾默特後來對美國前大使艾森斯塔特表示，貝京和其政府的真正擔憂是卡特可能在公開場合指責以色列破壞談判。

最終，卡特在巴勒斯坦議題上也取得了一定成果。雙方同意努力推動“完全自治”的目標。儘管表述模糊，但雙方都不希望巴勒斯坦問題成為和平協議的終極阻礙。對埃及而言，這是一個更大的讓步，因為薩達特的前任納賽爾一直將自己視為巴勒斯坦人民的守護者。薩達特最終為此付出了生命代價，他於1981年被伊斯蘭極端分子刺殺。

而在那最後的關鍵時刻，卻是貝京出現了“買家懊悔”，威脅退出談判。眼看和平觸手可及，卡特改用柔和策略。他為貝京的每位孫子準備了一本戴維營會議的照片集，親筆簽名並親自交付。貝京深受感動，最終放棄抵抗，協議得以達成。

和羅斯福一樣，卡特的成功依賴於在雙方心中建立起的公正形象。而特朗普卻從未在烏克蘭問題上投入類似努力。卡特曾準備在必要時公開向以色列施壓，而特朗普的“威脅”大多在社交媒體上直指烏克蘭。如今，他可利用的籌碼，主要是對俄羅斯的制裁與對烏克蘭的軍援。

蘇加諾的幽靈

特朗普試圖促成俄烏協議的努力，明顯不同於上述三位總統的任何一次調停。從未有哪一位美國總統在第三方衝突調解中試圖為美國自身謀取利益，而不是單純追求地區和平與安全。羅斯福沒有試圖瓜分亞洲的資源，肯尼迪未覬覦西新幾內亞的礦產，卡特也沒有借西奈之名謀取商業回報。而特朗普政府卻公開將調解與攫取烏克蘭礦產利益掛鉤。

更重要的是，雖然羅斯福、肯尼迪和卡特都曾使用威脅手段推進談判，但他們從未像特朗普那樣提出對另一方政權更迭的要求——比如，特朗普要求烏克蘭舉行新選舉。

儘管他們也未能充分照顧所有受影響群體的權益——如亞洲人、巴布亞人和巴勒斯坦人——但他們至少承認這些群體的正當訴求。而特朗普的談判團隊卻幾乎對俄羅斯目前佔領下的烏克蘭境內幾百萬民眾的存在與權益毫無提及。

整體來看，特朗普的“調解”更像是為減少美國對烏克蘭主權的支援、並向莫斯科示好而設的一場佈局。他並未嘗試在雙方間尋找妥協點並縮小分歧，反而提前接受了俄羅斯的戰爭敘事邏輯：現代烏克蘭的部分領土“原屬俄羅斯”；基輔才是該地區的挑釁者；而北約的擴張才破壞了和平努力。

他還試圖貶低拜登政府組建並領導西方援烏聯盟的努力，暗示美國民眾被“欺騙”，現在應當“討回公道”。而羅斯福、肯尼迪與卡特都明白，成功調解可提升美國全球影響力，但從不試圖用此牟取私利或操弄國內政治。

儘管特朗普上週在教皇葬禮期間與澤連斯基進行了表面“友好”的短暫會談，並隨即宣佈達成礦產協議，但普京與澤連斯基在白宮草坪握手的畫面，恐怕仍是遙不可及的幻想。特朗普夢寐以求的諾貝爾獎，看起來也註定無緣。

如果他真在意普京下一步在歐洲的行動，就應當牢記那段最容易被遺忘的歷史：征服者的胃口只會越吃越大。