(一) 資料來源及校驗

透過對政府網站和主流新聞網站釋出的國際警務合作移交跨境網路詐騙涉案人員回國的案例進行開源情報檢索,暫未發現2011年之前在東南亞國家大規模抓獲網路詐騙犯罪嫌疑人的報道。由於2020年初開始的新冠疫情影響，公安機關中斷了出國抓捕行動，2020年至今抓獲的跨境網路詐騙犯罪嫌疑人多為自行回國投案或在國內被抓捕。因此，移交回國的詐騙犯罪嫌疑人集中在2011年至2019年期間。

經與官方資料比對，透過此開源渠道獲取的資訊較為客觀反映了中國公民在東南亞地區實施跨境網路詐騙被抓獲移交回國的情況。校驗依據主要有二：一是2019年12月25日，公安部召開新聞釋出會稱：“今年以來……從國外押回電信網路詐騙犯罪嫌疑人共計2553名。”該釋出會還提到出境到東南亞的犯罪團伙轉移到其他國家，包括“近期我們從蒙古押解回國的759名嫌疑人”。根據以上資料估算，2019年從東南亞押解回國的犯罪嫌疑人人數，應當小於1800人。本文統計的2019年從東南亞國家移交回國犯罪嫌疑人人數為1644名(見圖1)，與官方公佈資料誤差很小。二是2019年10月，公安部在對新中國成立70年來的公安國際合作工作回顧中提到：“2015年以來，我國公安機關與東南亞、非洲、歐洲的10餘個國家警方深入開展打擊電信詐騙合作，搗毀窩點上百個，抓獲犯罪嫌疑人近5000名。”本文統計的從2015年1月至2019年9月，與東南亞各國警方合作抓獲移交回國犯罪嫌疑人人數為3343人(見表1)，如果加上從蒙古、亞美尼亞、西班牙、肯亞等東南亞地區以外的國家抓獲回國的人數，統計資料與官方公佈的“近5000名”也十分接近。

(二) 東南亞地區中國公民跨境網路詐騙的態勢

中國境內的電信網路詐騙犯罪從其萌芽狀態開始，就具有跨境特徵。本世紀初，隨著手機和網際網路的普及，電信網路詐騙逐漸蔓延。最初由中國臺灣地區人員在幕後組織，招募中國公民在臺灣、福建等地犯罪，後來窩點地又擴充套件至廣東和內地其他省份。2008年前後，電信網路詐騙犯罪已出現詐騙窩點逐漸向內陸地區和境外轉移的特點。最初跨境到東南亞各國實施詐騙的組織者以臺灣地區人員為主，來自大陸的中國公民多處於犯罪團伙底層，充當話務等輔助角色。隨著中國公民出境到東南亞國家越來越便利，部分詐騙人員在東南亞國家逐漸落地生根並進入犯罪組織的策劃層。近年來已經出現全鏈條都由中國大陸公民組織、實施的網路詐騙犯罪集團。

根據表1，我們生成了一個年度人數曲線，如圖1所示。從圖中資料看，東南亞國家向中國移交網路詐騙犯罪嫌疑人始於2011年，2014年之前的移交人數並不多。2015年開始明顯增加，2016—2018年均高於800人，2019年達到最高峰1644人。在圖1反映的資料中，2015年是明顯的拐點，這與中國政府加大對電信網路詐騙犯罪的打擊力度具有直接關係。一方面，2015年6月，國務院批准建立了由公安部牽頭，最高人民法院、最高人民檢察院、工業和資訊化部、人民銀行等23個部門和單位組成的打擊治理電信網路新型違法犯罪工作部際聯席會議制度，加強對全國打擊治理工作的組織領導和統籌協調。同年10月，國務院打擊治理電信網路新型違法犯罪工作部際聯席會議第一次會議召開，隨後開啟了系列打擊治理專項行動。另一方面，國務院在2015年、2017年對境內的電信網路詐騙犯罪重點地區分兩批進行掛牌整治，其中2017年掛牌的一批至今尚未摘牌。由於各重點地區的地方政府在治理犯罪過程中普遍採取了高壓態勢，重點地區詐騙人員在籍貫地的犯罪空間受到明顯擠壓，紛紛透過各種合法或非法途徑轉移到東南亞為主的境外窩點繼續實施詐騙。

從移交回國的網路詐騙人員涉及的犯罪手法來看，2016年以前，跨境網路詐騙最常見的手法是“冒充公檢法”，這也是臺灣地區人員作為幕後“金主”的慣用犯罪手法。2017年後，當來自大陸的中國公民逐漸進入幕後成為組織者，“大陸系”詐騙的多種手法便蔓延至東南亞各國。2017年後危害最為嚴重的，是危害極大的“殺豬盤”詐騙，即前期以交友、婚戀為藉口與受害人交往，後期以虛假投資或網路賭博進行詐騙的犯罪手法。此類手法詐騙一旦成功往往涉案金額巨大，與掏空受害人家產的“冒充公檢法”詐騙危害程度相比不相上下。同期，冒充客服、網路貸款、刷單詐騙也成為東南亞地區中國公民跨境網路詐騙常用的手法。

(二)網路賭博的興起與犯罪窩點轉移

隨著網際網路的普及，從上世紀90年代開始，網路賭博在傳統賭博基礎上發展起來。如果說，網路詐騙對人民群眾的生命財產安全威脅是顯性而廣泛的，跨境網路賭博犯罪對人民群眾的財產安全和國家經濟安全的影響則是隱性而巨大的。近年來破獲的跨境網路賭博犯罪案件，每個月的流水少則數百萬多則數億。中國公安部國際合作局就曾指出，“每年自境內流出涉賭資金超一萬億”。跨境網路賭博給國家金融安全、社會穩定帶來極大風險。中國現行法律規定，聚眾賭博和開設賭場均屬於犯罪，但中國周邊的部分國家將賭博視為合法，向外國人公開的賭場成為政府的重要稅收來源。網際網路的特性使得賭博可以超越國家和司法管轄的邊界，且經營網路賭博業務所需成本不到實體賭場的1%。因而，跨境網路賭博有其巨大生存空間。網路賭博的犯罪窩點轉移受到所在國法律政策、執法力度等因素影響，近十年僅東南亞地區就發生過多次大規模轉移。

1. 菲律賓

在東南亞的多數國家，線下賭場都在一定範圍內以合法形式存在，但最具規模的當屬菲律賓。2016年6月，杜特爾特總統執政後，實施了“菲律賓海外賭博業務”(POGO)計劃，這項新規允許網路賭博公司在馬卡蒂(Makati)、帕賽(Pasay)等主要城市開設。隨後大量具有華人背景的資本湧入，在菲律賓一些城市的繁華地段大規模購買房產用於創設網路賭博公司。由於這些網路賭博公司的主要客戶是中國人，因此所招募的員工也是中國人。大量中國人的到來，給當地居民帶來多方面的影響並造成部分人的不滿：對辦公場所和住房的需求造成當地房價猛漲；網路賭博公司及其關聯產業給當地原有的商業環境帶來衝擊；在公司打工的中國公民與當地人在文化、生活習慣上發生衝突，甚至還因賭博滋生了綁架、搶劫等暴力犯罪。由於合法的賭博公司給政府帶來鉅額收入，菲律賓認為禁止網路賭博是一個事關主權的決定，且將對菲造成經濟損失,短期內難以禁絕，至今在菲律賓合法的賭博公司依然廣泛存在。在合法的網路賭博之外，還有大量未獲授權的非法網路賭博。杜特爾特總統將打擊非法賭博作為全面打擊犯罪戰爭中僅次於毒品和腐敗犯罪的第三條戰線。2016年底至2017年，菲律賓執法部門開展多次行動，在全國範圍內關閉了一系列非法線上賭場，並逮捕數千名參與其中的中國公民。2017年4月，中國和菲律賓執法部門開展合作，關閉了四個賭博網站，在菲律賓境內外共抓獲99名涉案人員，並將在菲律賓境內抓獲的55名涉案人員押解回國。在菲律賓對非法網路賭博產業的高壓打擊下，2016年至2017年相當數量的賭博產業轉移到柬埔寨。

2. 柬埔寨

柬埔寨一直是中國公民跨境網路詐騙活躍的地區，因此也是開展境外執法合作較多的國家。2017年初，大量的賭博集團從菲律賓集體遷往監管寬鬆的柬埔寨的海濱城市西哈努克，短時間給西哈努克帶來大量的人流，一時間建築業、房地產業迅速升溫、物價高企。數以萬計的中國公民湧入也給當地帶來大量治安問題。從2017年末到2019年年中，柬埔寨基本上沒有對西哈努克的賭博進行任何監管，而且還頒發賭博許可證。直到2019年8月18日，柬埔寨首相洪森釋出了一項禁止線上賭博的指令，下令停止頒發網路賭博執照，並禁止在柬埔寨從事線上賭博活動。與此同時，境內網路賭博執照當年12月31日失效，不再進行更新。洪森的禁賭令釋出後，數十萬從事投資、建築和網路賭博行業的中國公民離開了西哈努克。僅2020年1月到3月期間，據柬埔寨移民總局報告稱，已有超過 20萬中國公民離開了柬埔寨，其中大部分來自西哈努克。

3. 緬甸

緬甸1986年的《賭博法》全面禁止了各地所有形式的賭博。在2019年前，緬甸是東南亞國家中為數不多的全面禁賭國家之一。但由於複雜的歷史原因，與中國接壤的緬北撣邦、克欽邦地區，長期處於少數民族地方武裝割據的自治狀態，緬甸聯邦政府的法律甚至不能在當地得到貫徹執行。事實上，在2019年緬甸的新《賭博法》出臺之前，緬北地區已經形成數十個公開賭場。為了提高政府財稅收入，2019年5月緬甸議會頒佈的《賭博法》規定緬甸的三星級酒店以上均可以開設賭場，允許外國人在緬甸賭博，但不允許緬甸本地人進入賭場。該法儘管並未直接規定網路賭博，但專家預測該行業在未來幾年將迅速發展。緬甸《賭博法》的出臺比柬埔寨釋出對網路賭博的禁令早3個月，兩個東南亞國家政府對賭博的態度的一張一弛，造成大量非法網路賭博集團從柬埔寨進入緬甸，其中，緬中、緬泰邊境的自治地區是重要目的地。

(三)緬甸北部地區成為網路犯罪大本營

雲南境內的中緬邊境線長達1997公里，緬甸北部的果敢、佤邦、小勐拉等地區雖屬緬甸但又與中國生活習慣極為相近，通行中國的語言和文字，使用中國的通訊網路，人民幣可自由流通，邊民之間的來往十分密切。同時，由於邊境線長且缺乏天然屏障，緬北也成為犯罪分子偷渡出境的重要目的地。如前所述，2020年以前，透過各種途徑從緬北地區押解回國的網路詐騙和網路賭博犯罪嫌疑人數量，已超過東南亞其他國家之和。

2020年初，席捲全球的新冠疫情顯著影響了國際間的人員流動，中國公民透過合法途徑出境到東南亞國家人數大幅下降，但偷渡前往緬甸北部這條途徑一直未能完全截斷。由於賭場是緬北控制該地區的各種民間地方武裝組織的重要稅收來源，開展跨境執法合作困難重重，逐漸形成東南亞地區中國公民跨境網路犯罪的一塊窪地。2021年以來，中國多個省、市、縣釋出通告，敦促非法滯留緬北人員回國投案自首的現象，足以說明緬北地區在整個跨境網路犯罪窩點地中的“大本營”地位。

(一) 犯罪主體：組織公司化、主犯隱蔽化與從犯脅迫化

一是犯罪組織公司化。透過已破獲的中國公民跨境網路犯罪組織發現，由於跨境網路犯罪團伙的犯罪持續時間長、涉及案件數量多、受害人分佈廣，需要高度有組織化的犯罪集團方能執行，犯罪組織內部往往形成類似於傳銷組織的若干個層級。寧夏固原警方在2021年偵破的“3·28”特大跨境電信網路詐騙案，涉案的“財神國際”公司長期盤踞於緬甸勐波，以“殺豬盤”手法誘騙受害人虛假投資實施詐騙。該公司以江西吉安籍人員為主，內部設有老闆、總監、代理、組長、組員5個層級，有專門的話務組、網站技術組、財務組、客服組等業務部門，分別負責篩選目標受害人、與受害人建立感情聯絡並實施詐騙、維護詐騙網站後臺、統計分配詐騙所得、負責團伙警戒等各項任務。這種高度有組織化的特徵使得網路犯罪團伙進化為犯罪集團，釐清不同犯罪主體在犯罪中所起的作用、所處的地位，給依法懲治犯罪提出更高的挑戰。

二是幕後主犯隱蔽化。由於東南亞地區跨境網路犯罪集團的公司化特點，體現出高度的層級性，有的還會形成若干相對獨立的小集團。犯罪集團內部不同層級之間、相同層級不同人員之間多透過網路聯絡，互相之間常常不知對方真實身份，甚至也沒有見面。有的幕後主犯與犯罪集團的高層單線聯絡、遙控指揮，犯罪所得收益透過複雜的跨國洗錢環節輾轉流入主犯手中，從而形成匿名狀態，增加了發現幕後主犯的困難。在大多數跨境網路犯罪的窩點現場抓捕行動中，往往僅能抓獲負責話務、客服、技術、財務的底層從犯。有的主犯因在東南亞地區活動時間長，甚至加入了東南亞國家的國籍，利用法律漏洞避免被抓捕並引渡到中國。

三是底層從犯脅迫化。與傳統的有組織犯罪中的各層級成員主動參與犯罪不同，無論是跨境網路賭博還是跨境網路詐騙，犯罪團伙中的底層人員中相當部分在出境前對所要從事的活動缺少清晰的認識，往往被所謂的“高薪”誘惑而出境，實則淪為犯罪團伙的幫兇。境內的網路詐騙犯罪團伙中，底層的犯罪成員即使最初被誘騙加入也可以很快脫身，幾乎不存在脅迫參加的情形。2019年，中國駐菲律賓大使館發言人提到，被菲律賓的線上博彩公司或實體賭場所僱傭的中國公民部分人員的護照被僱主沒收，強迫集中居住，限制人身自由，被當地媒體形容為“現代奴隸”。2021年以來，大量有關赴緬北人員的報道同樣反映了上述事實，部分人員在網路上受人欺騙誤以為出境可以“發大財”，偷渡到緬北地區後進入專門從事網路犯罪的“公司”，被收繳了手機和身份證，在極其惡劣的工作環境下，被暴力威脅不得不實施各類網路犯罪活動。

(二) 犯罪鏈條：網路犯罪上下游產業的鏈條化

犯罪組織的公司化體現在跨境犯罪集團內部的層級分工，而鏈條化體現的則是犯罪團伙與關聯團伙或黑灰產從業者之間的協作配合。無論是網路詐騙還是網路賭博，都涉及到非常長的黑灰產業鏈。劉憲權教授指出，網路黑灰產是“以虛擬網路空間為場所，以中立性技術為依靠，以謀取不正當利益為動機，以非犯罪技術或行為為表象，以實施違法犯罪行為為實質的社會分工組織形式。”與跨境網路犯罪相關的黑灰產業鏈，包括：販賣公民個人資訊；提供作案專用手機卡、物聯網絡卡、微訊號、QQ號等網路賬號的“卡商”“號商”；提供賭博、詐騙網站或APP後臺的“軟體商”；提供洗錢服務的“跑分平臺”、“水房”、“地下錢莊”等。該鏈條至少涉及4個領域：

一是跨境人員輸送產業鏈。境外犯罪團伙需要大量中國人提供勞務，就必須依賴跨境人員輸送通道。這些出境通道兼具合法與非法的多種型別。一類是組織各種合法形式的出境，如以“高薪”相誘，組織中國公民以旅遊簽證出境後從事網路賭博、網路詐騙等犯罪。典型的還有如勞務中介公司誘騙中國公民赴菲律賓的博彩公司從事網路賭博和網路詐騙。另一種為組織偷渡，通常網路犯罪團伙與組織偷渡的團伙進行分工，前者負責物色人員，後者負責將人員輸送出境。如浙江警方偵破的2020年“9·17”組織偷越國(邊)境專案，該偷渡團伙就有組織者、骨幹馬仔、領路人、接送司機等不同角色，他們各有分工，形成完整輸送鏈條：位於境外的詐騙集團以高薪為誘餌，誘騙境內的同鄉、同學出境打工，並將準備偷渡人員資訊傳送給偷渡團伙中的組織者；組織者為偷渡人員購買全國各地前往雲南的機票；骨幹馬仔將偷渡人員運送到雲南邊境地區；領路人帶人穿越邊境線；接送司機負責將偷渡人員送至詐騙集團所在地。

二是個人資訊買賣產業鏈。日益氾濫的精準詐騙得以成功的前提是犯罪團伙掌握了精準的個人資訊，而資訊非法買賣幾乎伴隨資訊洩露而發生。手機APP是個人資訊洩露的重要渠道，根據國家網信辦2021年5月的兩次通報，33款輸入法、地圖導航和即時通訊類APP,84款安全管理類、網路借貸類APP,均違法違規收集使用個人資訊，這些APP基本涵蓋了國內主要的網際網路公司的產品。此外，物流快遞企業、醫療機構、學校、甚至政府機構都存在資訊洩露風險。個人的身份證號碼、人像照片、手機號碼、家庭住址、名下車輛、購物記錄、貸款記錄等個人資訊一旦洩露，往往經過網際網路或“暗網”被非法買賣。網路詐騙犯罪集團獲取精準資訊後，以量身定製的劇本實現“因人施詐”,更容易騙取受害人的信任。2021年4月，最高檢新聞釋出會釋出訊息稱，“有近四分之一的網路詐騙是在獲取公民個人資訊後‘精準出手’”。

三是網路技術供應產業鏈。大多數跨境網路犯罪都需要網路平臺支援，無論是網路詐騙中冒充公檢法機關的假冒釣魚網站，還是網路賭博中各種誘人上鉤的色情網站、賭博網站或賭博APP,都需要網路技術供應。網路犯罪團伙通常很少吸納程式設計師加入，而是透過成熟的網路技術供應產業鏈購買所需服務，實現平臺功能二次開發、涉賭涉詐APP和網站搭建、代購境外伺服器等硬體和網路服務。網路技術供應團隊已經使用先進的“CDN加速技術”來提高對賭博網站、色情網站的訪問速度，從而達到更好的“使用者體驗”。網路技術供應團隊中，甚至有專業人員可以根據大量線下賭場的經驗透過數學模型來設計後臺的勝率，從而使參賭者越陷越深，並使莊家立於不敗之地。

四是涉案資金洗錢產業鏈。透過“資金流”追查贓款流向是侵財型網路犯罪最常用的偵查途徑，但由於洗錢產業鏈的日益氾濫，“資金流”追查遭遇巨大挑戰。透過“地下錢莊”、收購個人銀行卡“四件套”或空殼公司對公賬戶手法洗錢，是傳統的洗錢手段。2019年4月，公安部從廣西警方此前偵破的一宗收購220公斤銀行卡、對公賬戶和手機卡偷運出境轉入詐騙集團的案件入手，指揮全國27個省級公安機關統一收網，繳獲銀行卡11,220張、企業對公賬戶1886個，成功摧毀特大買賣銀行卡和企業對公賬戶並偷運往東南亞的犯罪團伙。2020年以來，透過數字貨幣、“跑分平臺”“第四方支付”等實施洗錢的手法層出不窮，甚至出現透過駭客技術批次劫持話費充值訂單，從而使正常充值使用者在完全不知情的情況下淪為洗錢犯罪工具的新型洗錢手段。

(三) 犯罪手法：網路詐騙與網路賭博的融合化

網路詐騙和網路賭博原本為相對獨立的、不同性質的犯罪，早期東南亞國家的詐騙團伙與網路賭博團伙在地理位置分佈、作案手法、組織形式上有較大差異，但近年來出現兩類犯罪有逐步深入交融的趨勢。

犯罪手法向“騙中有賭”“賭中有騙”發展。“騙中有賭”,是指部分網路詐騙犯罪，在詐騙過程中為了迅速“吸金”，採取了網路賭博平臺形式的詐騙手法，以“願賭服輸”的表象掩蓋詐騙的本質。“殺豬盤”詐騙的原型是在各種婚戀、交友平臺上以談戀愛、交朋友為名，先培養與受害人的感情，再逐步誘惑對方在虛假投資平臺投入巨資進行詐騙。近年來有的“殺豬盤”發展成為將受害人引入網路賭博網站，通過後臺操縱資料逐步將受害人引入騙局。“賭中有騙”,是指大多數網路賭博犯罪都在一定程度上欺騙參賭人員，透過詐騙來提高收益。無論是賭博網站冒充境外知名合法賭場的名頭，或是以影片錄影冒充賭場的影片直播，還是透過技術手段直接操縱賭博網站後臺修改勝率，或設定高提現門檻並誘導加大賭資投入等伎倆，都體現出犯罪集團以賭博之名義行欺詐之實的犯罪本質。

網路詐騙向網路賭博轉型。由於多數東南亞地區對博彩業相對合法的政策導向，為逃避所在國的執法，部分詐騙犯罪集團將詐騙活動轉型為以博彩為名的“正當業務”。轉型不需對犯罪團伙內部的架構進行大幅調整，原來依託的網路技術支援和洗錢產業鏈仍然發揮作用，只是在依託的網路平臺和業務流程上稍加區分，就能搖身一變成為“合法”的博彩公司，從而有效規避所在國家的執法監管。早在2015年，由於福建安溪對電信網路詐騙的高壓打擊，部分安溪籍電詐前科人員就轉移至東南亞的寮國等地，購置或租賃酒店作為窩點，仿冒境外知名博彩網站，吸引中國公民參賭從而獲利。2015年12月30日，中國警方與寮國警方合作在寮國抓獲470人的跨境詐騙團伙，其犯罪手法即以虛假博彩網站招攬國內會員進行詐騙。這是國內詐騙分子轉型的典型案例。

▍東南亞地區中國公民跨境網路犯罪的治理

面對嚴峻的中國公民在東南亞地區的跨境網路犯罪形勢，中國政府高度重視對這類犯罪的打擊與治理。2021年4月，習近平總書記對打擊治理電信網路詐騙犯罪工作作出重要指示。中國公民出境至東南亞國家實施網路犯罪的成因複雜，犯罪手段升級迅速，治理需要多管齊下。

(一) 完善法治：加強跨境網路犯罪領域的立法

2021年10月，第十三屆全國人大常委會第三十一次會議對《中華人民共和國反電信網路詐騙法(草案)》進行了審議，彰顯國家對電信網路詐騙犯罪的高度重視。事實上，自2010年以來，隨著網路犯罪佔比不斷攀升，跨境網路犯罪日趨普遍，國家層面不斷更新立法，密集出臺一系列法律、法規、司法解釋、指導意見，以遏制跨境網路犯罪迅速蔓延的嚴峻態勢。在網路犯罪相關法律和司法解釋層面，先後頒佈《關於辦理詐騙刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》(2011年4月施行)、《中華人民共和國網路安全法》(2017年6月施行)、《中華人民共和國刑法修正案(十一)》(2021年3月施行)、《中華人民共和國個人資訊保護法》(2021年11月施行)。在《中華人民共和國刑法修正案(十一)》中，有關網路賭博的最大變化有兩處：一是加大了對開設賭場罪的處罰力度，情節嚴重的刑期起點從三年提高到五年；二是針對組織中國公民參與國境外賭博的行為，增設了“組織參與國(境)外賭博罪”的罪名。值得一提的是，該罪不僅包括赴境外的線下實體賭場賭博，也包括參與網路跨境賭博，進一步彰顯對招賭、吸賭人員的打擊決心。“兩高一部”還先後出臺並實施了一系列指導意見：《關於辦理網路賭博犯罪案件適用法律若干問題的意見》(2010年8月實施)、《關於辦理電信網路詐騙等刑事案件適用法律若干問題的意見》(2016年12月實施)、《辦理跨境賭博犯罪案件若干問題的意見》(2020年10月實施)、《關於辦理電信網路詐騙等刑事案件適用法律若干問題的意見(二)》(2021年6月實施)。在《關於辦理電信網路詐騙等刑事案件適用法律若干問題的意見(二)》中，對電信網路詐騙犯罪以及涉手機卡、信用卡犯罪等關聯犯罪，提出了更加明確具體的適用法律依據。上述法律、司法解釋、指導意見的相繼頒佈施行，表明中國對網路詐騙、網路賭博犯罪及其關聯犯罪的高度重視，也讓司法機關處理日益複雜的網路犯罪案件時有法可依、有章可循。

(二) 國際執法：創新機制推進國際執法合作

中國與東南亞國家之間的經貿往來日益頻繁，2020年東盟超越歐盟成為中國第一大貿易伙伴，而中國已連續12年成為東盟第一大貿易伙伴。經貿聯絡的加強既給中國公民出境從事網路犯罪帶來了便利，也為加強國際執法合作提供了重要基礎。由於犯罪的跨境屬性，不同國家和地區在執法水平、能力和法律上存在差異，儘管所有涉案國家都具有管轄權，但任何一個國家都不能獨自應對跨境電信網路犯罪威脅。現有的國際執法存在對網路犯罪的違法性未達成共識而導致管轄權的衝突，調查取證的程式各不相同而導致證據互認困難，生效的引渡條約不足且引渡程式複雜、境外追贓困難，等等。雖然中國公民在東南亞國家實施的網路詐騙、網路賭博犯罪受害人絕大多數都是中國公民，但對於當地的負面影響卻是深遠的，已有案件造成與當地民眾的緊張關係是有目共睹的。開展國際執法合作，符合中國和跨境犯罪流入國雙方的利益。

完善國際執法制度、以制度推動跨境執法合作，是打擊和治理這類犯罪的重中之重。2002年，中國與東盟共同發表《關於非傳統安全領域合作聯合宣言》,雙方執法合作進入新的發展階段。之後，隨著《非傳統安全領域合作諒解備忘錄》的簽訂和續簽，中國與東盟舉辦多次打擊跨國犯罪部長級會議，奠定了中國與東南亞各國之間執法合作的基礎。當前中國與東南亞各國的國際執法合作多層次、全方位開展，既有國與國之間的條約，也有邊境地區之間的合作協議和備忘錄，還有湄公河流域中老緬泰四國基於2011年10月《中國寮國緬甸泰國關於湄公河流域執法安全合作的聯合宣告》所建立的中老緬泰湄公河流域執法安全合作機制，以及2017年12月瀾滄江—湄公河綜合執法安全合作中心成立和執行。總體而言，中國與東南亞國家之間的國際執法合作渠道是充分的，但仍需要拓展其廣度與深度。

以簽訂打擊犯罪相關條約為例，截至2021年4月，根據外交部條約資料庫的資料顯示，在東南亞11國中，中國與泰國、菲律賓、印度尼西亞、寮國、越南等5國簽署了刑事司法協助條約和引渡條約，與馬來西亞簽署了刑事司法協助條約，與柬埔寨簽署了引渡條約。因此，從刑事司法協助條約和引渡條約的簽約國家覆蓋面來看，僅佔一半左右。就刑事司法協助內容來看，多數刑事司法協助條約的內容還是以詢問證人和被害人、訊問犯罪嫌疑人、進行鑑定及司法勘驗等傳統偵查措施為主，對於跨境網路犯罪常涉及的電子資料線上提取、遠端勘驗等方面還基本處於空白狀態。目前也缺少對跨境網路犯罪涉案資金的追繳與返還的較具體的規定，從而導致即使涉案資金數額十分巨大，但被追回的機率卻很低的窘境。除了完善既有制度，有學者提出還應創新包括網路犯罪的情報交流共享、網路犯罪資訊研判預警、人才培訓與隊伍建設、案件處置與法律適用等在內的“中國—東盟打擊網路犯罪合作機制”。

(三) 邊境管理：嚴控重點人員出境與迴流

依法管理持有效護照人員的出境活動是中國政府的一貫做法。2020年2月，中國駐菲律賓大使館發言人就表示，根據《中華人民共和國出入境管理法》有關規定，將涉嫌長期在境外實施電信網路詐騙犯罪活動的中國籍人員列為依法不準出境人員。疫情以來對出境到東南亞國家實施網路犯罪人員的管控，更多體現在西南邊境地區對偷渡活動的防控上。中國西南的雲南、廣西兩省區，是陸路出入緬甸、寮國和越南的主要地區，邊境線延綿近4700公里。其中，雲南省與緬甸、越南、寮國三國接壤，邊境線長達4060公里，擁有26個口岸。新冠疫情發生之後，中國公民在東南亞實施的跨境網路犯罪的目的地，轉移到以陸地接壤的緬甸、寮國和越南三國為主，偷渡現象屢禁不止。因此，加強邊境管理，嚴格控制涉網路犯罪的人員的出境與迴流，是治理中國公民出境參加網路犯罪的“治本”之策。

其一，加強中緬邊境管控，防範陸路偷渡出境。中緬邊境相對中老、中越邊境不僅邊境線更長，且由於緬北地區長期以來的複雜局勢，加上多數邊境地區缺乏天然屏障，給邊境管控帶來較大困難，因此雲南境內的中緬邊境成為邊境管控的關鍵地區。尤其是作為中國對緬甸進出口貿易量最大口岸的瑞麗，即使在疫情影響之下，2020年出入境人員依然達到299.2萬人次，每天出入境人員達到近萬人次。至2021年10月，瑞麗已先後4次因疫情“封城”。瑞麗市政府採取多種措施加強邊境管控：設定邊境封控點，加強邊境硬體建設，建設好鐵絲網、影片監控，增加技防設施嚴防偷渡；增加邊境巡防人力，除當地公務員和部分事業單位工作人員外，還從周邊地市增派人手支援邊境管理工作；強化邊境村寨的管控，積極與緬方開展會晤、積極援助防疫物資和經費、整合多種民間力量，封控出入境的便道、小路和渡口，有獎舉報偷渡活動等。

其二，打擊出境犯罪迴流人員，追究非法出境責任。疫情以來，中國警方雖然中止了出境抓捕行動，但加大了對出境犯罪迴流人員的發現和打擊處理。一是形成主動“打回流”工作機制。地方公安機關形成“秘密經營、鎖定團伙、等待迴流、集中打擊”的偵查模式,透過大資料技術對人員流、資金流、資訊流開展建模分析，主動發現出境到高風險地區的中國公民，一旦他們回到籍貫地，即對他們在境外的活動進行追查，追究偷越國邊境和實施網路犯罪行為的法律責任。二是敦促非法出境人員投案自首。2021年以來，“兩高一部”聯合印發《關於敦促跨境賭博相關犯罪嫌疑人自首的通告》,國內多地公檢法三方也聯合釋出敦促偷越國(邊)境人員、涉嫌電信詐騙人員投案自首的通告，對尚在境外從事網路犯罪的人員，動員家屬開展規勸要求主動回國投案。三是加大宣傳力度，防範不明真相群眾被騙出境。針對大量中國公民被以高薪為誘餌被誘騙出境“務工”的現象，加強對出境“務工”誤入犯罪團伙後被虐待、敲詐、傷害的宣傳工作，尤其透過迴流人員的現身說法，有助於讓更多中國公民對出境“務工”的風險有充分認識。

(四) 產業治理：全鏈條管控網路犯罪周邊產業

跨境網路犯罪的發生機制十分複雜，客觀上需要若干產業鏈的支撐。前文指出與東南亞地區中國公民跨境網路犯罪相關的至少有四類黑灰產業鏈，也有學者提出網路犯罪具有宣傳推廣、資訊類物料供應、工具類物料供應、技術支撐、資金結算五類相關黑灰產業鏈。中國正持續加大對網路犯罪相關產業鏈的整治力度，2015年建立的國務院打擊治理電信網路新型違法犯罪工作部際聯席會議機制框架下，會議成員單位當落實行業主體治理責任，重視從源頭上、全鏈條對黑灰產業開展全方位的管控和治理。

第一，加強手機卡、銀行卡管控，堵截資訊流、資金流源頭。

2020年10月，國務院聯席辦組織公安部、人民銀行和工信部等單位，在全國範圍內開展打擊、治理、懲戒開辦販賣“兩卡”違法犯罪團伙為主要內容的“斷卡”行動，重點打擊包含個人銀行卡、對公賬戶、非銀行支付機構賬戶(以下簡稱“銀行卡”)以及手機卡、流量卡、虛擬運營商的電話卡、物聯網絡卡(以下簡稱“手機卡”)在內的“兩卡”非法開設、販賣行為。之所以如此大範圍、高規格開展“斷卡”行動，是由於大量的“兩卡”被網路犯罪分子用於傳播虛假資訊和洗錢。其中，手機卡涉及到網路犯罪上游的資訊傳送、提供上網資源、註冊各種網路賬號的功能，銀行卡涉及到網路犯罪下游的資金結算功能。儘管“兩卡”實名制早已施行，但現實中還是出現大量“實名不實人”的手機卡和銀行卡，給偵查打擊帶來困難，也破壞了銀行業和通訊業的正常生態。

第二，治理網路技術支撐產業，防止淪為網路犯罪工具。

2021年5月公安部披露，透過虛假APP實施的電信網路詐騙案件持續高發，已佔所有電信網路詐騙案件的60%以上。如前所述，跨境網路犯罪之所以猖獗，與網路技術供應產業鏈所提供的虛假網站、虛假APP、網路推廣、網路加速等網路技術支撐服務關係密切。技術開發者根據犯罪團伙的需求，提供多種網路技術支援服務：或編寫詐騙、賭博網站或APP的程式程式碼，假冒正規平臺；或為跨境網路犯罪團伙代購域名、租用境內外伺服器；或利用各種平臺代為推廣網路賭博、詐騙網站和APP等。當前和未來一個時期，要提高網路犯罪黑灰產的治理效能：一是重視相關領域立法和執法工作。當前，無論是立法者還是執法者，對黑灰產的認識還存在諸多不足。對黑灰產有研究的學者們的立法建議要形成法律尚需時日；而執法者面臨著知識不足、取證技術欠缺和法律適用困難等諸多障礙。二是儘快形成共治主體。政府的部門之間要在聯席會議制度框架下提高合作的緊密度，企業之間要建立黑灰產業鏈治理聯盟，共享情報、人員和技術。在此基礎上，政府監管部門與網際網路企業密切合作，充分發揮政府的制度建設和監督職能，企業培育對黑灰產業鏈的監測、預警技術，形成共治格局。三是樹立打防管控相結合的治理理念。面對嚴峻的黑灰產業鏈氾濫形勢，強力打擊的同時要公佈一批黑灰產業鏈犯罪典型案例，透過廣泛宣傳，震懾一批黑灰產業鏈從業人員，實現以打促防、防控結合的預防效果。

▍結語

2021年，公安部針對組織招募人員赴境外實施電信網路詐騙等犯罪活動，共打掉上萬個非法出境團伙，抓獲犯罪嫌疑人4萬餘名；成功打掉境外多個招賭吸賭網路和洗錢等非法資金通道，對跨境賭博團伙利用空殼公司和對公賬戶轉移賭資進行專項治理，封堵處置一批跨境網路賭博網站和應用程式；針對境外對我招賭吸賭重點地區實施"黑名單"制度，嚴格人員出入境管理；繼續加強國際執法合作，從境外引渡、遣返、勸返一批犯罪嫌疑人。東南亞是中國周邊外交的重要方向，也是“一帶一路”建設的重點地區。中國公民在東南亞的跨境網路犯罪受歷史、文化、法律、政治和地理環境因素影響，有深刻的根源和複雜的形成機制。在網際網路高度發達的今天，在相關黑灰產業鏈的支撐下，網路犯罪門檻顯著降低，越來越多的傳統犯罪借網際網路衍生出新形態，跨境網路犯罪的內涵和外延在實踐中也將不斷變化。在部分國家的政治動盪與內部戰亂的複雜局勢下，短期內尚難以完全消除跨境網路犯罪。從犯罪控制和社會治理的視角，我們應當堅持系統治理、綜合治理思維，在法治體系建設、國際執法合作、出入境管理和網路黑灰產業鏈治理等多方面綜合施策，最大限度壓縮網路犯罪的空間，實現對東南亞地區中國公民跨境網路犯罪的有效治理。