美國國內製約川普關稅政策的力量
“對等關稅”是美國總統行政權發揮到極致的一次嘗試，短期內能對之構成有效制衡的，恐怕只有三權中的其他兩權。
國會方面，民主黨人本週開始行動起來，由紐約州眾議員Gregory Meeks牽頭提出一項終止川普關稅“國家緊急狀態”的否決決議案，並打算透過快速程式繞過委員會和領導層，強行提交到眾議院投票表決。參議院少數黨領袖 Chuck Schumer公開呼籲國會共和黨人和民主黨一起推翻川普的關稅措施，維護國會決定貿易政策的憲法權力。
共和黨人也有點被關稅引發的經濟動盪嚇到，擔心這會影響2026年中期選舉。Ted Cruz已經公開表達不滿。川普宣佈關稅第二天，參議院司法委員會主席Chuck Grassley聯合民主黨參議員Maria Cantwell共同提出《2025年貿易審查法案》，打算重新確立國會對總統徵收關稅的監督權。根據該法案，總統新實施關稅須獲得國會批准，否則就會在60天后失效。總統還需在關稅生效48小時內向國會通報，提供關稅措施的理由以及對美國企業和消費者可能產生的影響評估。在眾議院，內布拉斯加州共和黨眾議員Don Bacon打算提出一項平行法案，主旨也是把總統關稅權重新收回國會。
但總的看，共和黨對公開和川普唱反調還是很謹慎。Grassley在X上強調《2025貿易審查法案》不是衝著川普關稅去的，而是因為一直都覺得徵收關稅的權力本就應是國會的。Mike Johnson和John Thune兩個共和黨大佬硬著頭皮支援川普，Johnson說應該給川普必要的施政自由度，讓子彈先飛一會。Thune對關稅心裡不爽，但在公開場合還是頂川普。
歷史上，美國的關稅政策一直是國會的權力範圍。國會成立後透過的第一部重大立法就是關稅法案。美國首任總統華盛頓1789年7月4日將之簽署成法（這或許是川普“獨立解放日”這個梗的另一種解釋？）
由於關稅問題涉及稅收水平、政府規模、美國在世界中的角色、階級經濟分化等，其中交織著國會與總統的權力博弈。
18、19世紀，國會作為立法機關牢牢掌控關稅政策，總統基本上是配合執行或在特殊情況下動用否決權。隨著20世紀美國全球地位上升和經濟結構變化，出於提高決策效率和應對外交談判的需要，國會逐步將關稅權下放，總統在貿易政策中的自主度大大提高。從1934年《對等貿易協定法》開始，美國總統幾乎接管了關稅談判的方向盤，在法律授權範圍內調整關稅、簽署貿易協定成為常態。國會不再事無鉅細地制定關稅稅則，而是透過框架立法、設定授權期限和目標來保持影響力。當然，每當總統被認為濫用了關稅授權、偏離了立法機關的意志，國會也會嘗試奪回關稅政策的控制權。
1792年，時任財長漢密爾頓釋出著名的《製造業報告》，建議徵收新關稅，但當時還是議員的麥迪遜覺得漢密爾頓以財長身份主導立法議程，是對憲政架構的挑釁和對國會“錢袋子”權力的侵奪。兩個開國元勳為這個鬧掰，催生了美國曆史上第一對政黨對立：幾年內，漢密爾頓成為聯邦黨的理論領袖與政治架構師，而麥迪遜則和傑斐遜並肩成為民主共和黨的創始人。
獨立後至19世紀早期，關稅迅速成為聯邦收入的主要來源。1812年戰爭後，美國開始有意識地透過關稅保護本國工業。1816年，國會透過首部明顯具有保護色彩的關稅法，提高工業品進口稅率，標誌著關稅政策從純籌資轉向兼顧產業保護。但是這也引發了南北方的矛盾：北方工業州支援高關稅以保護本土製造業，抵禦歐洲商品的競爭，南方農業州則因高關稅推高了進口商品價格且影響把南方的棉花等農產品賣到歐洲而強烈不滿。
1828年，國會在亞當斯政府末期通過了《1828年關稅法》，大幅提高關稅稅率（對多數進口工業品徵收高達約50%的關稅），南方認為該法偏袒北方工業、損害南方利益，氣憤地將其稱為“可憎關稅”（Tariff of Abominations）。傑克遜當了總統之後，南方的不滿持續發酵，最終導致“廢除條例危機”（Nullification Crisis）：南卡羅來納州透過“廢除條例”，主張各州有權廢除聯邦立法，並宣稱關稅法案違憲，拒不執行。堅定支援聯邦統一和中央權威的傑克遜向國會申請動用聯邦軍隊對南卡徵稅、平叛。雖然雙方最終達成妥協關稅暫時解決了危機，但也成為1860年南方正式脫離聯邦、引發內戰的一個導火索。
川普的偶像麥金利在1890年（當時是共和黨眾議員、眾院籌款委員會主席）提出“麥金利關稅法案”，把美國的關稅提高到平均50%的歷史高位，並授權總統和外國談判互惠貿易協定：如果外國降低對美關稅，總統可以削減特定商品的關稅作為回報。然而，高關稅引發的物價上漲招致公眾不滿，更被民主黨的激烈抨擊為“保護富人特權”，直接導致共和黨在眾議院失去93個席位，釀成了美國曆史上總統所在執政黨中期選舉第二大敗績。1892年，民主黨主打關稅議題，重新奪回白宮，民主黨總統克利夫蘭重新當選，成為美國曆史上第一位“非連續任期總統”（22任+24任）。
1922年，共和黨掌控的國會透過《福特尼-麥坎伯關稅法》，除提高關稅外，還授權總統根據美國關稅委員會的調查建議，在不經國會新立法情況下自行將特定關稅稅率上下調整最多50%（即所謂“彈性關稅”機制）。雖然這一授權範圍有限，但開創了國會將部分關稅決策靈活性轉授給總統的先例。
胡佛任內，保護主義者主導的國會通過了臭名昭著的《1930年斯穆特-霍利關稅法案》，將兩萬多種進口商品關稅提升到歷史高位，平均稅率接近60%。其實胡佛本人對這麼極端的關稅壁壘是心存疑慮的，但因為擔心和黨內國會領袖決裂，不顧上千名經濟學家聯合請願和自己經濟顧問的反對，簽署了該法案。
斯穆特-霍利法案推動美國貿易政策出現歷史性轉向，也直接引發了國會和總統關稅權力的再分配。法案實施後，共和黨在1930年中期選舉中失去了52個席位。1932年，富蘭克林以472張選舉人票對59張大勝胡佛（歷史上最懸殊之一），民主黨也在國會中取得壓倒性勝利（參議院增加12席獲得多數，眾議院增加97席形成絕對優勢）。當然，大蕭條是共和黨潰敗的主要原因，但輿論也普遍認為斯穆特-霍利關稅法案加劇了經濟崩潰，成為民主黨攻擊的主要靶子。
羅斯福1933年就任總統後，國會次年透過《對等貿易協定法》，授權總統在不經國會逐案批准的情況下，與他國協商互降關稅協定，並可據此下調美國關稅稅率最多達50%，以換取對方國家關稅對等降低。協定生效不需要參議院2/3多數批准（避開了條約締約程式），只需總統簽署行政協定即可實施，而國會若想推翻總統談成的減稅條款，則須另行透過法案並達到足以推翻veto的多數。
斯穆特-霍利關稅實施兩年後。國會覺得關稅加劇了經濟危機和大蕭條，一度曾由眾議院稅務委員會主席詹姆斯·科利爾提出一項新法案，旨在撤銷該法案賦予總統確定關稅稅率的權力，將其收歸國會。很多進步派共和黨人倒向民主黨，推動該法案一舉透過。時任總統胡佛否決了科利爾法案，國會隨後發起了推翻否決的動議，但因在兩院沒拿到足夠票數而宣告失敗。
Grassley和Cantewell提的《貿易審查法案》，和科利爾法案很像，本質上都是要讓國會限制總統徵收關稅的權力，但該法案所獲勢能卻和科利爾法案不可同日而語。目前，白宮已經放話會否決該法案，理由是其將 “嚴重限制” 總統的關稅權力，以及制定外交政策、保護國家安全的職責。從目前的情況評估，《貿易審查法案》不太可能在眾議院或參議院透過，更不用說推翻川普可能的否決。當前川普對共和黨的控制力很強，相比關稅，恐怕共和黨議員們更擔心得罪川普帶來的政治後果。
司法分支介入總統關稅權力分配，歷史上早有先例。1892年Field v. Clark 案中，最高法院審查了麥金利關稅法中授予總統的互惠關稅權是否違反憲法授權原則。當時該法指示總統若認定某些國家對美徵收“不公正的高關稅”，即可單方面對來自該國的特定商品徵收報復性關稅。原告主張國會將立法權不當授予總統。
最高法院在此案中作出具有里程碑意義的裁決，認定總統此舉 “只是在執行國會的政策…並非在創造法律，他只是立法機關的代理人，依據國會預先設定的條件宣佈其意志何時生效”。該判例確認了國會可以在一定範圍內授權總統執行關稅調整，而不被視為違憲越權，為日後總統在關稅領域獲得“受限的自主裁量”提供了司法背書。
在1928年的J.W. Hampton, Jr. & Co. v. United States案中，美國進口商J.W. Hampton 公司起訴福特總統依《福特尼-麥克坎伯關稅法》調整關稅侵犯了國會在《憲法》第1條第8款中獨享的“徵稅與規制貿易”權力，屬於違憲授權（unconstitutional delegation of legislative power）。時任最高法法院首席大法官塔夫脫（美國第27任總統、也是日後唯一齣任首席大法官的前總統）代表法院撰寫一致意見，強調“國會可以將裁量權授予總統或行政機關，前提是國會本身提供了一個‘明確原則’（intelligible principle）來指導授權物件的行為。”本案中總統調整關稅的行為不是將立法權不當下放，而是合憲授權總統在限定條件下執行立法意圖。該案確立了“明確原則”標準，為現代行政國家的合憲性授權打下了基礎。
對這次川普的關稅政策，司法分支的制衡作用很可能會比較突出，主要是川普使用的法律依據不是很牢靠。
美國憲法第一條第八款賦予國會制定關稅和監管國際商業活動的權力。也就是說，總統徵收關稅的權力源自國會的授權。
歷史上，美國總統透過貿易法徵收關稅。1974年《貿易法》第301條賦予美國貿易代表廣泛權力，調查貿易伙伴的不公平貿易行為，並有權在調查基礎上徵收關稅。1962年《貿易擴張法》第232條也給了總統對特定關鍵產品（如鋼鐵）徵收關稅的權力，只要商務部能透過調查認定這些產品的進口影響了美國的國家安全。這些都可以為川普徵收關稅提供法律依據。
但問題在於，使用貿易法需要經過標準的調查程式，通常需要不少時間。例如，特朗普第一屆政府依據1974年《貿易法》第301條對中國徵收首批關稅花了11個月。此外，貿易法要求關稅必須針對特定國家或特定產品，面向全球的“普遍關稅”或“對等關稅”在這裡有點找不到依據。
於是，川普這次使用了1977年的《國際緊急經濟權力法》（IEEPA）來作為徵收關稅的法律基礎。
我們對IEEPA不陌生，因為這是川普和拜登兩朝多個對華制裁措施的母法，比如ICTS規則、限制美中資料跨境流動法規、反向投資審查規則等。
美國國會於1977年透過IEEPA，本來是為了限制總統在《與敵國貿易法》下封鎖敵國資產、監管金融交易以及管理和許可進出口的戰時緊急權力，最主要的是要求總統行使這些權力前要先宣佈國家緊急狀態，且必須每年向國會提交宣告以繼續維持緊急狀態。
IEEPA的出臺，和國會、政府圍繞關稅權的博弈息息相關。1971年，時任總統尼克松強推“新經濟政策”，在未獲國會事先授權的情況下，突然宣佈對所有進口商品加徵10%的附加關稅，希望迫使貿易伙伴重新調整匯率（美元貶值）並保護美國工業競爭力，減輕美國嚴重的貿易逆差和黃金外流壓力。
尼克松援引的是1917年《與敵國貿易法》，用總統行政令實施。當時，這在法律上勉強站得住腳，因為《與敵國貿易法》這部戰時法律的部分權力也可以擴充套件到和平時期的經濟緊急情況。但尼克松此舉把國會排除在這個重大的貿易決策之外，還是引起國會強烈不滿，促使其著手堵住這類行政越權的制度漏洞。1974至1977年間，國會先後透過《國家緊急狀態法》和《國際緊急經濟權力法》(IEEPA)，要求總統今後如以緊急狀態為由干預經濟和貿易，必須正式宣佈國家緊急狀態並定期接受國會審查。
從IEEPA的立法歷史能看出來，國會原本是希望總統能謹慎使用IEEPA。根據附隨該法案的眾議院報告，“緊急情況本質上是罕見且短暫的，不應與正常、持續存在的問題相提並論。”
但有權者總傾向於把權力用到極致。此後的美國總統在該法實際實施中顯著降低了宣佈“緊急狀態”的門檻，使之成為一個施加經濟制裁、干預國際商業活動的利器。據統計，美國財政部30多個制裁專案直接源於IEEPA的授權，17000個外國個人、公司和政府實體被IEEPA實施資產凍結。
但使用IEEPA作為法律依據來徵收關稅，川普是破天荒第一個。
IEEPA給了總統在國家緊急狀態下的多項權力，允許行政部門 “調查、監管或禁止” 涉及任何外國利益的外匯、信貸或支付轉賬交易，以及貨幣的進出口或補貼行為，還授權總統監管涉及外國或外國公民財產的交易。這也是為什麼IEEPA長期被用於實施貿易禁運和經濟制裁。但從法律文本里無論如何也看不出它給了總統“徵收關稅”或“徵稅”的權力。相反，總統徵收關稅的權力明確規定在國會出臺的1974年《貿易法》等其他貿易相關法律裡。美國曆屆總統出臺關稅措施，援引的都是這些貿易法。
即使是圍繞IEEPA的解釋有可以爭論的地方，基於IEEPA的關稅措施也很難過得了最高法院“重大問題原則”（Major Questions Doctrine）測試。根據“重大問題原則”，當行政機構試圖基於模糊的法律授權，作出在政治或經濟上影響深遠的決定時，法院不會預設其解釋為合法。相反，法院會要求國會必須就此類問題給予清晰、明確的授權。
無論是10%的“普遍關稅”還是更高的“對等關稅”，無疑都屬於“重大問題”，需要國會明確的立法授權，而不能像現在這樣想當然得把IEEPA拿出來做擋箭牌。
今天，美國貿易代表Jamieson Greer在參議院金融委員會接受關於本屆政府貿易議程的聽證，民主黨進步派領袖Bernie Sanders就圍繞這個問題一通發難。在Sanders看來，川普援引IEEPA的“國家緊急狀態”徵收關稅，是“誇大其詞”和“謊話連篇”，等於“賦予總統幾乎無限的權力去對任何國家宣佈緊急狀態並實施關稅，這是威權主義，不是民主國家應有的做法”。Sanders問Greer：“你真的以為川普宣佈個“緊急狀態”就能完全繞開國會，重構整個全球貿易體系嗎？”Greer的回應顯得很蒼白，只是不斷重複說總統依據IEEPA有權在國家緊急狀態下采取措施，這項權力正是國會給他的。
美國國內已經有反對關稅政策的力量看到了這個明顯的法律缺陷。最近，一個叫“新公民自由聯盟”（New Civil Liberties Alliance，NCLA）的NGO代表一家經營辦公用品的美國公司Simplified，在佛州地方法院起訴了川普的關稅政策。
該訴訟針對的不是這次“對等關稅”，而是川普2月1號和3月3號基於芬太尼理由、同樣以IEEPA為基礎針對中國的關稅行政令。Simplified在美國賣日程規劃本等辦公文具產品，供應鏈主要是中國商家，因為加關稅的行政令承受了很大利潤損失。這個NCLA則是哥大學法學院教授、著名憲法學者Philip Hamburger創辦、由一批自由主義傾向的憲法學者和律師組成，政治光譜偏自由意志主義或保守派立場，致力於挑戰“行政國家” 。最近該NGO最著名的工作成果是在 Loper Bright v. Raimondo一案提交法庭之友意見，成功推翻了 “雪佛龍尊重原則”（Chevron Deference Doctrine）。
NCLA在訴狀裡主打的法律論點就是IEEPA作為徵稅關稅的依據不合適，該法根本沒有授權總統能去徵收關稅，因此兩個關稅行政令都屬於行政越權。而且關稅雖然是以阻止芬太尼進入美國作為理由，好像有那麼點緊急狀態的意思，但這根本不是個貿易問題，川普及其團隊的多次表態也都說明關稅的真實目的不是芬太尼，而是降低美國貿易逆差並增加政府收入，所以不存在真正的”緊急狀態”，也就沒有根據IEEPA徵稅的“緊急權力”。
NCLA還進一步論證說：如果假設IEEPA能被解釋為允許徵收關稅，那就只能說明IEEPA違憲了。因為《美國憲法》第一條第八款明確規定徵稅權在國會，如果IEEPA把徵稅權給了總統，就違反了“明確原則”（intelligible principle）和“非授權原則”（nondelegation doctrine）。
基於上述理由，以及關稅已經給原告Simplified造成不可逆的損失，NCLA要求法院做出一項宣告性判決，宣佈川普針對中國的關稅行政令是非法且違憲的。
這兩天，美國國內又傳出美國商會等多個商業團體正在考慮對川普的“對等關稅”政策提起訴訟，並且也打算打IEEPA這個點。這幾天美國商會在權衡，但越來越多的會員企業敦促商會起訴。這些公司怕得罪川普，不願意自己起訴，但是希望代表他們利益的商會能去起訴。美國商會雖然不願意跟川普正面硬剛，但包袱比起單個公司少了很多，以前也曾經起訴過川普第一任期的移民政策。
在立法和司法兩權的制約下，川普的關稅政策可能變成一場搶時間的遊戲，拖得越久、國內的怨氣積累越多，政治和法律上的反噬恐怕隨之而來。當國會里的那些反對力量難以壓制、商界的法律挑戰繼續得勢，局面恐怕就不太好收拾了。
文章僅做學術探討和市場研究交流使用，相關判斷不代表任何公司或機構立場，也不構成任何投資建議論。
打賞不設上限，支援文化重建
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