2025.03.17
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作者 | 第一財經 陸彥君
攝影 | 林德建
2月底，杭州市首個城市危舊房有機更新試點專案——浙工新村小區開始交房。從開工到正式交付，該專案歷時15個月。
2024年10月，江明接受《第一財經》YiMagazine採訪時，浙工新村剛完成封頂，現場仍在施工。如今，他感嘆小區的變化“翻天覆地，好像從筒子樓搬進了單元樓”。嶄新的浙工新村配置了物業服務、栽種全新綠植、規劃淺藍色水泥跑道區，並配套了地下停車庫。上週末，江明去現場參與了車庫的抽籤。
△左滑看檢視更多江明拍攝的曾經的老小區浙工新村更新後的新貌
具體到收房進度，江明表示，大家節奏不太一致，“最早收房的業主已經開始裝修；籌款慢一點、在外仍舊租房的業主還沒付款收房。我們家剛收房，準備裝修（設計階段），大概五、六月份完成，簡單裝修。”
3月9日舉行的十四屆全國人大三次會議民生主題記者會上，住房和城鄉建設部部長倪虹表示，將下功夫實施一批“惠民生、促發展、防風險”的更新專案，其中，2000年以前建成的城市老舊小區都要納入改造範圍，因地制宜實施改造。作為全國亟待改造老舊小區的十七萬分之一，浙工新村的嘗試或許會成為一個孤例，但也可能就此開啟一種新正規化。
以下關於浙工新村自籌自建的故事首發於《第一財經》2024年11月刊
70歲的徐麗在杭州朝暉六區片區已經居住了近40年。徐麗說，1987年剛入住時，這裡還比較偏僻。三十餘年間，小區內逐漸有了農貿市場、超市和餐飲店，向南步行10分鐘即可抵達浙江省人民醫院，往北步行5分鐘就是拱墅區體育中心。而且，用現在眼光來看，這個距離西湖五六公里的小區應該算得上杭州的市中心。
她喜歡住在這裡，兒子購置新房後她沒有一起搬走。不過小區也在逐漸變舊，徐麗家裡的門縫有些變形，關不牢了，住在四樓的她還希望小區可以加裝電梯。於是她開始盼著老房子能有一次徹底的整修，或者乾脆居民們自己出錢把老房子拆掉重建。之所以會萌生這個念頭，是因為隔壁的浙工新村已經在政府批准下啟動了一項居民自掏腰包的“自拆自建”工程。不少周邊老小區居民認為，如果這個專案成功收尾，那麼大家在改善居住環境上或許就多了一個新辦法。
浙工新村最初是浙江工業大學（以下簡稱“浙工大”）的教工宿舍，與浙工大隻隔著一條馬路。房屋始建於1983年，經歷歲月變遷，13棟樓房中有多棟被鑑定為C級危房。2023年，浙工新村全體548戶居民自籌資金4.7億元，在政府許可下啟動自拆自建。由於專案還未完全收尾，“浙工新村居民主體的城市危房有機更新專案現場辦公室”以及浙工新村所在社群拒絕了採訪——出於謹慎考慮。
《第一財經》YiMagazine透過專案施工現場的工人瞭解到，舊房於2023年10月拆除，次月底開工，2024年10月，新樓房已經封頂。一位工人表示，2024年杭州夏天最熱的時候，他們也保持著“四天建一層”的施工速度，預計明年就能交付。另據一位業主透露，他們將在2026年入住。按此計算，浙工新村的“自拆自建”改造專案從拆舊房到收新房，用時三年多。
浙工新村的自拆自建更新專案2023年動工。2024年4月12日，有媒體記錄下了這一改造專案的地基施工現場。
以浙工新村為代表的老小區大多建設於1980年代或更早以前。受限於時代條件，這些房屋的主體較多采用預製多孔板加磚塊，且一樓大部分沒有防潮的架空層，住房條件和周邊服務設施逐漸無法滿足居民的生活需求。自2019年起，國務院在全國範圍內逐步推進城鎮老舊小區改造，浙工新村的自拆自建專案正是基於這一大背景。
在一部分人的慣性思維中，政府通常是負責一片城市區域的開發和更新的主體，不僅主導舊房拆遷和新房建造，過程中還會補償居民拆遷款，居民並不需要為此出錢。但浙工新村的案例中，居民不僅成了專案主導，而且還是最主要的出資方。
“政府給予居民拆遷補償款，是在中國城鎮化程序中建設城市的一種方式，這種城市建設和開發方式都是國家財政兜底和買單，”住房和城鄉建設部科技委社群建設專委會委員、泛城設計股份有限公司城市更新研究院院長、教授級高階工程師王貴美對《第一財經》YiMagazine介紹：“中國的城鎮化高速發展30年後，城市從高速建設階段轉向管理精修階段，大拆大建的時代幾乎過去了，人民城市人民建，老舊小區探索的自拆自建秉承‘誰受益、誰出資’的原則，以全體業主為自主更新的主體，政府的角色變為了引導與支援。”
當然，浙工新村“自拆自建”專案並非僅靠扭轉觀念和角色轉變實現。落實到專案過程裡，統一居民意見、獲得政府批准、設計、建造、監管與交付，每一環節都在考驗業主的自治能力和政府的智慧。歷經曲折，浙工新村最終成為浙江省首例城市危舊房有機更新試點專案，浙工新村的住戶成了朝暉六區居民們羨慕的物件，浙工新村的更新故事也為老小區“自拆自建”提供了一個可參考的樣本。
老舊小區的現實困境
江明上小學四年級時，和父母一起住進了浙工新村，他的父親是浙工大的老師，1983年經分配得到一套浙工新村86平方米的新房。他的童年玩伴們大多是學校子弟，互相知根知底，對門的鄰居是父親同一個教研組的同事，兩家逢年過節都會串門。江明回憶，“房改以前，每一棟樓80%的人都互相認識，有些子女還考上了父母的學校。老鄰居基本都是工大的老師，一起住了幾十年，感情深厚。”
住房制度改革後，浙工新村由公房變為私房，管理責任從學校轉到大木橋社群，和其他幾個小區一起成為朝暉六區住宅群的一部分。2007年，江明結婚後也在浙工新村內購置了一個54平方米的房子。
時間流逝，老小區的問題開始浮現。首先是缺乏專業的物業公司。綠樹濃蔭無人打理，遮蔽了一樓住戶的陽光無人解決。沒有地下車庫，樓間距又狹窄，十分考驗業主們的停車技術。小區內沒有安保團隊，只有社群聘用保安輪流值守。
建於1980年代的朝暉六區目前存在許多老舊小區的通病，如停車位少、沒有電梯、基礎設施老化。
這些是目前中國老小區普遍存在的問題。武漢大學社會學院副教授王德福長期研究城市社群治理，他對《第一財經》YiMagazine介紹，狹義上的老小區通常指2000年以前建成、由單位管理的房子，在相當長的歷史時期裡，居民不需要繳納費用。房改後，居民大多會按照一戶一年為單位繳納衛生費，並沒有納入市場化的物業管理。
“時代設計的侷限導致老小區停車難、無電梯、基礎設施老化，維修管理成本逐年上漲，其自身的造血功能又嚴重不足，因此市場化的物業公司不願意接手這些體量不大、難以維持內部收支平衡的小區，最後只能靠政府兜底，但也造成了財政負擔。”王德福說，面對這種困境，“最理想的治理方式，應該是業主實現自管”。
由於樓間距狹窄，在老舊小區停車十分考驗業主們的技術。
作為老小區，朝暉六區的公共環境缺乏專業的物業管理。
比沒有物業更糟糕的是浙工新村的部分住宅出現了外牆皮脫落、鋼筋水泥外露、牆壁開裂的問題。業主們迫切希望改善居住環境，他們自發組織起來，主動向學校提出修繕需求。江明家前面就是67號樓，這棟樓在2001年被鑑定為危房，當時由浙工大加固處理。2010年，浙工大計劃二次加固，遭到了居民們的反對。老舊小區改造時，居民們還集體反對加裝電梯，“大家都認為小區太破舊，再改也改不出什麼，期待拆除重建。”江明 說。
2014年和2016年，浙工新村64號、66號、67號、74號樓房屋被鑑定為C級危房。每逢颱風天氣，社群工作人員要在附近訂酒店，幫助居民避險。浙工大的教師們多次寫材料給學校、區住建局和區政府反映情況。自2012年起，《錢江晚報》長期跟蹤報道浙工新村，原下城區住建局房產科在2015年8月接受採訪時明確，67號樓將推倒重建，其他12棟樓房則成片改造。“我們並不滿意這個結果，要拆就全拆掉，一起重建。”江明說，當時杭州周邊都在拆遷，然後興建地鐵，浙工新村的業主希望政府出錢主導，還沒有想過自己籌資。
想要重拆重建，居民意見的統一是難點。2018年，區裡的調研組來到社群辦公室調查，向浙工新村的住宅業主們徵求意見。根據《民法典》第278條規定，改建、重建建築物及其附屬設施屬於業主共同決定事項，應當由專有部分面積及人數佔比三分之二以上的業主參與表決，且應當經參與表決專有部分面積及人數四分之三以上的業主同意。
江明當年是所屬單元樓的熱心樓道長，負責統計居民意見，當時居民和工作組就同意比例的問題產生過爭論。
考慮到租房、裝修需要資金，部分在危房裡居住的老年業主並沒有同意當年的拆除重建，江明記得，投票結果常常在一夜之間被持反對意見的居民扭轉，最終全體同意率沒有超過90%，重建計劃在2018年只好擱淺。
對此，王貴美對《第一財經》YiMagazine解釋，“如果對沒有安全隱患的房屋來說，按照《民法典》的規定採用兩個三分之二和四分之三的同意比例將房屋拆除，會影響到他人的居住權，政府考慮到了每一位公民的基本權利，目前試點階段，徵求100%的同意率比較穩妥。”
由於居住環境長期得不到改善，江明的兒子又開始上高中，考慮到實際需求，江明決定賣掉54平方米的舊房，置換120平方米的次新商品房，搬離了生活近40年的地方。
10年曲折，迎來自拆自建
轉機在2020年出現。這一年，《國務院辦公廳關於全面推進城鎮老舊小區改造工作的指導意見》（以下簡稱“國務院23號檔案”）釋出，各地政府日益重視老舊小區改造。
王貴美對《第一財經》YiMagazine介紹，浙工新村的有機更新也不是一蹴而就的，其實這個專案也是“久拖未決”。選擇“落架大修”模式，受限於原有空間功能佈局，改造後的居民獲得感仍舊不高，原有的老舊小區改造模式不能滿足居民對美好生活的需求。但如果選擇“拆遷商業開發”模式，巨大的資金缺口增加了政府公共財政壓力，這種模式更是不可持續的。
除了拆遷與修繕，江明還記得，浙工大曾提議將老師們搬到生活條件更好的小和山高教園區，但大部分老師拒絕了搬遷方案，理由是浙工新村距離校本部很近，是杭州的市中心，且自己已經居住了幾十年，習慣了周邊環境。
國務院23號檔案指出，“合理落實居民出資責任。按照誰受益、誰出資原則，積極推動居民出資參與改造。”這為浙工新村提供了參考依據。“拱墅區政府與居民商量，由居民出資建設成本，政府將本應投入老舊小區改造的相關費用補給居民，專案按照居民的意願進行實施，政府負責總體協調、政策統籌和受託實施”，王貴美說。於是，由居民主體出資、自拆自建的方案在探索中逐漸成形。
不過，這一辦法並非適用於所有小區。目前階段需要滿足相應條件，“自拆自建適用於房屋結構安全隱患、危舊房等級鑑定為C級和D級的房屋、沒有廚房和衛生間的非成套住宅，或存在地質安全隱患的房屋。”
2023年4月，杭州市拱墅區委區政府牽頭，再次對浙工新村全體居民開展拆改意願徵詢問卷調查。浙工新村每棟樓選出一位業主代表，共計13位，組成業主自主更新委員會，代表全體居民行使權利，採取委託政府部門的形式實施專案改造。
王貴美解釋說：“小區要自主更新，業主是主體。政府的角色是配角，任務是統籌和引導，具體體現在，提醒居民每一步流程如何做，報告如何撰寫、方案如何編制、要與哪些部門協調，以及提供居民需要知曉的規劃指標和法律法規。”
2023年，浙工新村組織了兩輪投票，第一輪是全體居民討論要不要拆除舊房，第二輪是討論重建和出資方案。這一次還是有住戶投反對票：少數老年人不知道何時能重建好，擔心回不來；危房中的釘子戶存在資金困難；將房子租出去的屋主聯絡不便；購買商品房的新住戶和老教職工們之間並不熟悉……
“統一意見的過程太曲折，但已經比2018年好太多，這次重建意願更強。”江明說，當年居民們自發動員的力度有限，這次有了社群引導，業主間如果實在溝通困難，入駐每棟樓的工作組會協調，每一棟樓的簽約同意率進度都會做成海報張貼在小區公示欄。
面對居民過渡期間的住房問題，拱墅區朝暉街道大木橋社群多次與住建部門、城發集團、街道和中介公司溝通，落實了部分周邊小區的公房給高齡老人過渡。此外，社群還幫助居民尋找靠譜房源、引進規範的搬家公司。根據拱墅區人大、人大朝暉街道工委公開發布的資訊，最終浙工新村全體業主以99.82%的同意率透過投票，用時66天完成騰房。
浙工新村的更新資金包括全體居民自籌的4.7億元，不足部分由政府舊房改造、加裝電梯等專項資金補齊，整體費用約5.3億元。具體到出資方案，與原住房套內面積相等部分的新房面積改造費用為1350元/平方米，每戶最多擴面20平方米，擴面部分約34520元/平方米，停車位費用約為22萬元。
按上述標準，江明父親的舊房擴面20平方米至106平方米，改造、擴面和車位費加起來大約須出資100萬元。倘若居民沒有擴面需求，只需要給改造費用。
江明置換的次新房開車到父親家10分鐘左右，房價約為47000元/平方米。作為對比，浙工新村業主們拿到的擴麵價格已低於市面上的房價。至於1350元的改造費用，浙江省工程建設標準化專家委員會成員裘黎明接受公開採訪時表示，大部分中檔房子的建設成本目前在每平方米3000到4000元。因地質原因，浙工新村地下室施工基坑維護成本較高，每平方米達到了4000元左右。業主們如果不擴面積，也不要車位，所承擔的費用遠低於房屋建設的實際成 本。
容積率：左右自拆自建落地的關鍵
按照專案規劃，浙工新村原地新建的7棟11層樓房，戶數、用地性質不變，容積率從1.8提高至2.1——這是業主們最寶貴的收穫。容積率指一個地塊上建築物總面積和用地面積的比例，由規劃局制定。一般城市在發展過程中，政府要根據經濟發展、社會配套和城市執行能力管控一個地方的建築物體量，不能隨意擴大容積率。
在浙工新村自拆自建專案這個特例中，用地面積不變但容積率擴大，意味著548戶居民都可以適當擴大他們的住宅面積。且在首次不動產登記時無需支付增容費用，只需支付擴容部分的建設成本。
“容積率是政府資產，政府免費讓渡容積率，是因為依靠自拆自建完成自主更新是一項民生工程，”王貴美說，“它的前提是不能增加戶數，目前更不能有市場化力量的介入，如果新增戶數用於商業化銷售，有違社會公平，財政也會流失。”
全國範圍內老小區自拆自建的成功案例並不多。在為數不多的案例中，也並非每個小區都能實現擴面。
同在杭州的瓶窯桃源小區內有兩棟危房，兩棟房的13戶居民遵循“原址、原面積、原高度”的原則（以下簡稱“三原”原則）重建新房，僅對戶型做了部分最佳化，加裝了電梯。南京虎踞路4號5棟的24戶居民自拆自建成功，同樣沒有擴面。
杭州瓶窯桃源小區內的老住宅加裝電梯後的樣子。| 圖片來源：陸彥君
而成都中央花園二期的業主們已經爭取小區拆建5年了，業主自發組織多輪調查，在2023年夏天，3295多戶居民的自拆自建同意率達到了99.6%。但該專案還是未能推進。根據成都市住建局等部門的論證意見，成都市目前只有D級危房可以自拆自建。更關鍵的一點是，居民與政府之間未能就增容需求達成一致——居民希望容積率能增加到2.5到3之間以覆蓋修建成本，但最終，他們得到的答覆是因為臨近清水河，小區部分割槽域容積率需要控制到1.5。
同濟大學建築與城市規劃學院建築設計方法團隊責任教授、同濟大學國家現代化研究院城市更新中心主任徐磊青對《第一財經》YiMagazine表示，居民和政府就容積率能否提高合理協商，是自拆自建成功的關鍵。
“核心問題在於，容積率增加部分的收益應該歸誰？容積率增加部分的收益反映了地價收益，地價提升是由於政府在周邊投資了很多公共服務設施，比如地鐵、公交、學校、文化館等等。而站在居民角度，居民是投資與建設的主體，收益部分應該歸居民。雙方的考量都有一定合理性。”徐磊青解釋說，追溯到房改制度，在公房變為私房的過程中經歷過一輪買賣，“當時考慮到職工的住房分配，住房以相對便宜的價格賣給了居民。但當時並沒考慮到，房屋更新後，收益中的多少比例應該歸政府，多少應該歸居民。”
徐磊青介紹，目前並沒有正式的法律法規對此作出明確規定。“但主流理論認為城市更新的收益應當歸公，因為配套設施是政府提供，屬於公共利益。理論上說，居民只擁有房屋的使用權，並不擁有土地。”
就容積率展開溝通與協商，考驗的是居民和政府雙方的智慧。在浙工新村專案中，政府職能部門參照了發展改革委、住房城鄉建設部制定的《綠色建築行動方案》，該方案提到，住房和城鄉建設部門要研究制定容積率獎勵方面的政策。
浙江省住房和城鄉建設廳副廳長姚昭暉在接受公開採訪時表示，老舊小區在自主更新過程中解決了住宅建築節能效能低下的問題，也解決了民生問題，綠色建築行動方案的一些要求全面落實，所以可以參照使用容積率獎勵政策，當然，獎勵政策並非無限，不可以所有的都獎勵。
江明回憶，居民們內部一直在爭論：有人想多建造一些住房用於出售，獲得一定資金補貼；有人不理解為何重建房子要自己出錢；有人想要擴面更多，但最多隻能擴20平方米——這些爭論本質上都在圍繞容積率展開。江明和父母認為，拆掉重建能徹底改善居住環境，總歸是好事，容積率的問題政府會考慮 好。
徐磊青提到，“擴容應該有一些前提，譬如戶數能不能增加？增加多少？擴容面積能有多少？這些都是政府和社群、居民需要坐下來談的主要方面。”在他看來，“如果城市風貌得以改善、居民居住環境提升，滿意度和環保指標都提升，且對周邊的公共配套沒有帶來壓力，政府也應該會樂意適當擴容，最終考量還是人民與城市。”
浙工新村的案例啟示
2023年，浙工新村的自拆自建立項獲批，取得建設工程施工許可證。業主自主更新委員會接下來的工作重點轉移到委託專業機構實施設計和建造，並全程參與設計、建造、監管和交付環節。自拆自建專案的流程與其他新建專案一致，設計階段需要接受政府部門的審查；要申請建設工程施工許可證；施工要嚴守法律法規；施工完成後，要接受規劃和自然資源、發改、財政、園林綠化、人防、公安交通等部門的聯合驗收。
其中，戶型設計是業主們最關心的地方。浙工新村自主更新的12棟住宅樓中，原有戶型多達54種，且60平方米以下的戶型佔比較高，業主自主更新委員會與設計方就房屋戶型、面積、公共配套等具體方案展開了討論。最終，新房確定了9種標準戶型，最大的戶型117平方米，最小的65平方米。
王貴美說，居民們就戶型設計溝通了幾十輪，新房的戶型結構與建築標準均有最佳化和提升，對內優化了小區日照、樓間距，增加地下停車庫，提升了小區綠化及公共環境、乃至居住舒適度，且對小區周邊影響也沒有惡化。同時，按照完整居住社群建設要求和未來社群建設理念，增加和完善了小區公共配套、“一老一小”和長效管理等。
“適老化改造也是本次新房建設中的亮點，新建後的浙工新村全部安裝了電梯，小區公共環境和服務配套空間按照適老化要求進行設定，大大提升了居民的獲得感、幸福感和安全感。”王貴美說。
浙工新村的專案順利推進後，2024年浙江省住建廳等三部門聯合釋出《關於穩步推進城鎮老舊小區自主更新試點工作的指導意見（試行）》。其他老舊小區的居民看到浙工新村的案例也想要效仿，杭州的採荷新村、翠苑北二區、朝暉六區等小區的業主都展開過自拆自建的同意率調查。
朝暉六區的多位居民對《第一財經》YiMagazine表示，業主們曾在微信群討論過這件事，但同意率並沒有超過90%，“年輕住戶大多支援自拆自建。前期都是業主自發在問，但當時的投票應該還有一些人不知情，沒有參與。老年人不會用微信，還有很多租客，後期就沒有人在跟進了。”一位居民表示。
徐麗不瞭解業委會是否存在，70歲的她也沒有小區業主微信群。她只記得有一次去取快遞時，快遞驛站的桌上放了一個小冊子，用於統計居民們是否支援自拆自建，但隨後兩天冊子就消失了。和一些不願參與重建的老年人不同，徐麗希望自拆自建，她喜歡朝暉六區便利的生活圈，同時也想改善一下居住環境。不過，這些老小區的居民們並不清楚自拆自建的前提條件，不知道房屋需要做危房鑑定，且只有鑑定為C級和D級的危房才可以拆掉重建。
回顧浙工新村的案例，教職工們較為凝聚的社群自治意識、高校教師相對高出平均水平的退休工資、小規模的住戶數，以及區政府的引導綜合促成了專案的成功推進。
王德福表示，通常500戶以下的社群被稱為小微社群。由於體量小，商議事情相對簡單，居民自我管理的難度相對低，“居民想要實現自管，需要有幾位熱心人出來動員大家”。
如果社群戶數在500到1000戶之間，出現熱心人的機率會更高，但統一所有居民的意見難度也會變大，“業主之間互相不熟悉，存在信任赤字，是實行自管非常大的挑戰。”
他在研究了老小區加裝電梯的案例後發現，業主間的信任缺乏往往會產生巨大的合作成本：熱心人可能會因其他業主質疑存在利益糾葛感到寒心，放棄管理；另一些“熱心人”可能確實存在以此牟利的情況。“利益分配是最敏感、最容易引發猜疑的。解決信任赤字的關鍵是主動做到財務公開與透明，涉及到共同出資的每個環節，都需要開業主會共同決策。”
王德福認為，浙工新村對老小區自主更新有很大的啟示意義。由業主做主體，堅持“誰受益、誰出資”的原則，政府的角色是催化劑，“土地的出讓和開發通常由政府主導，容積率合法增加的收益部分法律還沒有規定，未來的法律包括稅收制度怎麼去適應小區的自主更新改造需求，可能是政府需要做 的。”
徐磊青認為，自拆自建或將成為城市更新的一條主要發展路徑。截至2019年，全國需要改造的老舊小區（2000年以前建成）有17萬個，涉及住戶4200萬戶，建築面積40億平方米。“老舊小區的體量太大，存在改造需求，如果主要依賴政府，會增加財政負擔。此外，老舊小區的壽命在不斷延長，而具有歷史保護價值的老小區並不多。關鍵是要依靠政策創新，做好容積率的協調。”徐磊青說。
(應受訪者要求，文中徐麗、江明為化名)
微信編輯 | 夏木
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