宏觀市場|美國產業補貼合規性分析及其啟示

美國，產業補貼，合規性

近年來美國在對外反補貼的同時，強化了對內產業補貼，先後推出《基礎設施投資和就業法》、《晶片與科學法案》和《通脹與削減法案》等產業補貼法案。據此，本文重點分析美國產業補貼合規性併為我國提供經驗借鑑。

從美國產業補貼特徵看，疫情後美國補貼呈現以下特徵：一是補貼數量和補貼規模雙升；二是補貼方式以財政補助、國家貸款、生產補貼為主，生產補貼佔比上升；三是補貼呈現“大額化”，2022年補貼規模超過10億美元的專案數創新高；四是補貼向以半導體和新能源汽車為代表的新興高科技領域傾斜。

從美國產業補貼合規性看，一方面，美國側重於為一般基礎設施、研發、區域發展和環保合規提供補貼支援，同時透過標準化的補貼規則、市場化的補貼程式，避免補貼“專向性”認定。另一方面，美國產業補貼政策中仍存“本地化”要求等歧視性條款，與WTO規則中“最惠國待遇”和“國民待遇”原則不符。對此，美國可能援引“安全例外”條款為其補貼中的歧視性條款進行辯護。

借鑑美國產業補貼經驗，建議我國產業補貼政策：一是多元化補貼方式，避免補貼“專向性”認定；二是補貼向科研領域傾斜，加大對競爭前研發環節的支援；三是 WTO規則的安全例外條款為成員補貼打開了自主空間，有助於提升對國家安全領域的支援。

美國既是全球反補貼措施主要運用者，又是產業補貼政策的重要推行者。產業補貼方面，美國先後推出《基礎設施投資和就業法》、《晶片與科學法案》和《通脹與削減法案》等法案補貼本土基礎設施、半導體和新能源產業。反補貼方面，WTO資料顯示，截至2023年美國正執行反補貼措施共計183項，佔全球正執行反補貼措施總量的55.3%；同時，美國聯合歐盟、日本等推動WTO產業補貼規則改革，試圖透過強化現有的產業補貼規則約束我國產業政策。那麼，美國如何在對外反補貼的同時增加對內產業補貼，其產業補貼合規性如何？據此，本文針對美國產業補貼政策進行研究，為我國產業補貼政策提供經驗借鑑。

一、美國產業補貼特徵

逆全球化背景下，美國強化了以構建本土製造業為中心的產業政策。結合資料觀察，美國產業補貼政策呈現以下特徵：

第一，補貼數量上升和補貼規模雙升。從補貼數量看，全球貿易預警資料庫資料（Global Trade Alert，簡稱“GTA”）顯示，美國聯邦政府和州政府新增補貼政策數量由2019年的143項上升至2020年的1232項，隨後回落至2023年的332項，補貼數量雖有回落但仍高於疫情前水平。從補貼規模看，疫情後美國政府補貼支出激增，聯邦政府補貼支出由2019年的723.6億美元上升至2020年的6562.3億美元，隨後回落至2023年的1003.9億美元；州政府補貼支出則由2019年的181.3億美元上升至2022年的192.4億美元，隨後回落至2022年的209.8億美元。

第二，補貼方式以財政補助、國家貸款、生產補貼為主，生產補貼佔比上升。在主要補貼措施中，財政補助措施由2019年的32項上升至2021年的465項，隨後回落至2023年的145項；國家貸款措施由2019年的21項上升至2020年的851項，隨後回落至2023年的35項。值得指出的是，2022年美國生產補貼數量錄得312項，佔當年補貼措施總量的56.5%。

第三，大額補貼專案數量上升。好工作優先（Good Job First）從企業維度追蹤了美國聯邦政府和州政府的補貼專案，其將政府對單個企業補貼金額超過5000萬美元的專案列入“特大交易”（Megadeals）。資料顯示，疫情後美國補貼中的“特大交易”專案數上升，由2020年的5個上升至2022年的21個。其中，政府對單個企業補貼金額超過10億美元的補貼專案數上升由2020年的0個上升至2022年的8個，為1980年有歷史資料以來最高值。

第四，補貼向高科技領域傾斜，呈現“綠色化”和“智慧化”特徵。在全球技術競爭背景下，為維持其全球技術領先地位，美國大量補貼半導體、新能源汽車等先進製造業。以2022年《通脹削減法案》為代表，其將為電動汽車、關鍵礦物、清潔能源及發電設施的生產和投資提供高達3690億美元補貼；2022年《晶片與科學法案》則計劃在5年內向美國晶片基金、美國晶片國防基金等共計分配527億美元的補貼支援晶片研發等。結合2022年美國大額補貼專案看，多數補貼專案流向半導體和新能源汽車行業。其中， 2022年美光科技獲得了價值60.8億美元的補貼金額，為當年最大規模補貼專案。

整體來看，疫情後美國產業補貼數量和補貼規模上升，且補貼向晶片、新能源製造等關鍵技術行業傾斜。那麼，美國產業補貼合規性如何？

二、美國產業補貼合規性

一方面，WTO規則透過禁止或限制性補貼行為約束成員國補貼行為，避免成員國不公平競爭行為；另一方面，WTO規則並非禁止所有補貼，其允許成員國基於自身經濟目標實施補貼，成員國具有一定自主補貼空間。同時，WTO例外條款允許成員國為實施某些允許的國內政策而背離WTO規則。由此，美國利用WTO規則下的自主補貼空間，使其補貼專案向WTO非補貼內容和不可訴補貼內容靠攏，並強調補貼物件和程式“非專向性”，同時援引例外條款為其補貼行為進行辯護。具體而言：

第一，從補貼內容看，美國補貼專案向WTO 非補貼內容和不可訴補貼內容傾斜。

從非補貼內容看，WTO《補貼與反補貼協議》第1.1（iii）條規定“政府提供除一般基礎設施外的貨物或服務，或購買貨物”應視為存在補貼。由此，政府提供一般基礎設施的貨物和服務不屬於補貼範圍。以《基礎設施投資與就業法案》為代表，該法案批准1.2萬億美元用於交通和基礎設施支出，其中5500億美元用於“新”投資和專案，涉及能源和電力基礎設施、寬頻網際網路接入、水利基礎設施等。由於該法案重點支援基礎設施投資專案，多數資金用於提供一般基礎設施，這某種程度上提高了其補貼的合規性。

從不可訴補貼看，根據WTO《補貼與反補貼協定》，補貼可分為禁止性補貼（“紅箱”補貼）、可訴補貼（“黃箱”補貼）和不可訴補貼（“綠箱”補貼），其中不可訴補貼以研發補貼、區域發展補貼和環保合規補貼為代表。具體而言：

從研發補貼看，《補貼與反補貼協定》第8.2條規定對公司進行研究活動的援助，或對高等教育機構或研究機構與公司簽約進行研究活動的援助屬於不可訴補貼。在全球技術競爭背景下，美國將其補貼內容向研發環節尤其是“競爭前開發活動”[1]傾斜。

美國《基礎設施投資與就業法案》、《晶片與科學法案》和《通脹削減法案》中均涉及研發補貼，分為研發支出和研發工廠[2]兩類。其中，研發支出中又可分為基礎研究、應用研究和試驗發展。2022-2023財年資料顯示，《基礎設施投資與就業法案》中研發補貼側重於應用研究，其2022財年和2023財年應用研究佔研發支出和研發工廠補貼總值的84.6%和91.8%；《晶片與科學法案》研發補貼側重於試驗發展，2023財年其研發補貼中有95.6%用於試驗發展；《通脹削減法案》中研發補貼主要用於研發工廠，2022和2023財年研發工廠補貼佔總研發補貼的比重分別為84.4%和90.2%。

值得指出的是，如果研發補貼針對特定企業或特定行業並對其他國家產生不利影響時，其亦可能遭受反補貼調查。此時，“專向性”和“損害認定”是補貼認定的必要條件。以《晶片與科學法案》為例，其補貼針對特定行業即“晶片行業”，符合“專向性”認定；如果這些補貼對在美國市場或其他市場銷售、與補貼產品構成競爭關係的外國半導體生產商造成損害時，則可能引發反補貼訴訟。事實上，由於美國《晶片與科學法案》側重於“在美國生產”而非“購買美國”，此補貼專案並不侷限於美國公司，滿足條件的美國本土外的半導體生產商亦可獲得補貼支援。由此導致，美國本土外半導體生產商主動發起反補貼訴訟和舉證的意願不足。

從區域發展補貼看，《補貼與反補貼協定》第8.2條（b）項規定按照地區發展總體框架對一成員領土內落後地區的援助，且在符合條件的地區內屬非專向性的補貼屬於不可訴補貼。以《通脹削減法案》為代表，其提出建立環境與氣候正義計劃（Environmental and Climate Justice Program，ECJ Program），為改善社群准入和公平性並解決空氣汙染問題等提供600億美元支援，其補助金和稅收優惠多用於弱勢群體。值得指出的是，《補貼與反補貼協定》第8.2條（b）（ii）規定：“該地區依據中性和客觀的標準被視為屬落後地區，表明該地區的困難不是因臨時情況產生的；此類標準必須在法律、法規或其他官方檔案中明確說明，以便能夠進行核實。”據此，美國環境保護署建立了弱勢社群地圖，以幫助確定某個社群是否處於弱勢。其使用的標準和相關資料標準有：任何被氣候和經濟正義篩查工具（Climate and Economic Justice Screening Tool ，CEJST）列為弱勢群體的人口普查區；與全國相比，任何人口普查區塊組達到或超過EJST補充指數[3]的90%分位數水平等。這進一步明確了弱勢社群的中性和客觀標準，同時也有助於補貼流向弱勢社群和弱勢群體。

從環保合規補貼看，《補貼與反補貼協定》第8.2條（c）項規定為促進現有設施適應法律和或法規實行的新的環境要求而提供的援助屬於不可訴補貼。基於此，《通脹削減法案》針對可再生能源發電和投入、電池、電動汽車及氫氣等低排放燃料的生產提供補貼，補貼向“綠色”靠攏。

第三，從補貼物件和程式“非專向性”看，“專向性”是補貼認定要件之一，如授予機關或其運作所根據的立法將補貼的獲得資格明確限於某些企業，則此種補貼應屬專向性補貼；如授予機關或其運作所根據的立法制定適用於獲得補貼資格和補貼數量的客觀標準或條件，則不存在專向性。據此，美國補貼資助法案透過明確申請流程，且明確申請人資格等方式以避免“專向性”認定。以《晶片與科學法案》為例，企業獲得這一補貼需經過充分市場競爭和嚴格的審查程式。具體審查程式包括申請人提交利益陳述書、預申請、完整申請，隨後CHIPS專案辦公室需做盡職調查並給出調查評估結果，最後則是根據專案發放補貼和貸款。

第二，從“安全例外”條款看，美國援引WTO“安全例外”條款為其補貼行為合規性進行辯護。儘管《基礎設施投資與就業法案》、《晶片與科學法案》和《通脹削減法案》補貼內容以不可訴補貼為主，但仍存在“本地化”要求與WTO規則不符情況。

其中，《基礎設施投資與就業法案》中涉及本地生產要求，該要求與WTO國民待遇和最惠國待遇相背離。具體而言，《基礎設施投資與就業法案》包括《建設美國，購買美國》（Build America, Buy America Act），該法案第70911至70917節規定，每個受監管聯邦機構的負責人應確保“除非專案中使用的所有鐵、鋼、製成品和建築材料均在美國生產，否則聯邦基礎設施財政援助計劃提供的任何資金都不得用於該專案”。

《晶片與科學法案》涉及“護欄性”條款，其規定在接受聯邦補貼之日起的10年內，受援實體不得參與任何使中國或任何其他“受關注的外國”（foreign country of concern）（包括俄羅斯、伊朗、朝鮮等對美國構成“國家安全威脅”的國家）半導體制造能力得到“實質性擴張”（material expansion）的重大交易（foreign country of concern），這亦涉嫌違反WTO 關於最惠國待遇及國民待遇的要求。

《通脹削減法案》中亦有“本地化”要求，其規定新能源汽車最終組裝必須在北美進行方能獲得補貼，且車輛電池中所含適用關鍵礦物的價值必須滿足以下條件之一：在美國開採或加工；在與美國有自由貿易協定的國家開採或加工；在北美回收。同時，電動汽車電池元件需滿足在北美生產或組裝比例要求方能獲得價值3750美元的新能源汽車補貼，其比例要求從2024年的50%上升至2028年的100%。其可再生能源稅收補貼要求滿足 IRA 國內成分要求的某些能源專案可能有資格獲得生產稅收抵免或投資稅收抵免的加分。且符合條件的專案必須使用100%的國內鋼鐵作為建築材料（“鋼鐵要求”），符合條件的專案必須有一定比例在美國生產（“製成品要求”）。上述內容涉嫌違背WTO最惠國和國民待遇原則、《補貼與反補貼協定》相關規定。

針對上述涉嫌違背WTO相關規定的條款，美國可能援引“安全例外”為其補貼行為進行辯護。1994年的《政府採購協議》第23條規定：“為滿足為這些條件，在國際貿易中，採取此類措施時，不得在相同條件或變相限制的國家中構成任何方式的專斷或不合理的歧視。本協議的任何規定不得解釋為阻止實行此類措施：為保護公共道德、維護公共秩序或安全而採取的必要措施。或為保護人類、動植物生命或健康或智慧財產權而採取的措施。或與殘疾人士、慈善機構或監獄服刑人員產品或服務相關的措施。”該條款為政府採購對他國實施歧視性待遇預留了空間。據此，美國可能援引該條款為《基礎設施投資與就業法案》中“購買美國”合規性進行辯護。

《GATT 1994》第21條規定：“本協議的任何規定不能解釋為：1、要求任何締約方提供為其根據國家根本安全利益認為不能公佈的資料。2、阻止任何締約方為保護國家根本安全利益對有關下列事項採取其認為必須採取的任何行動：(a)裂變材料或提煉裂變材料的原料；(b)武器、彈藥和軍火的貿易或直接和問接供軍事機構用的其他物品或原料的貿易；(c)在戰時或國際關係中的其他緊急情況。3、阻止任何締約方為根據《聯合國憲章》為維護國際和平與安全而採取行動。”該條款允許WTO成員以國家安全為由違反WTO相關原則。全球地緣政治風險上升疊加全球智慧化發展，半導體日益與國家安全相掛鉤。如，針對《晶片與科學法案》，美國便強調其旨在提高美國競爭力、使美國供應鏈更具彈性以及支援我國們的國家安全和關鍵技術獲取以改變這一現狀[4]。因而，針對《晶片與科學法案》中“護欄條款”，美國可能以國家安全為由為其進行辯護。

綜上，一方面，美國產業補貼政策側重於WTO條款中的非補貼專案和不可訴補貼專案，並強調補貼物件和補貼程式的“非專向性”，以提升其補貼合規性；另一方面，針對產業補貼政策中“歧視性”條款，美國則將條款向“安全”靠攏以便援引WTO安全例外條款為其“歧視性”條款進行辯護。

三、美國產業補貼的啟示

根據前文，近年來美國產業補貼圍繞著保障國家安全、提升技術水平等目標佈局，側重於對關鍵技術領域補貼。借鑑美國對關鍵技術領域補貼經驗：

第一，多元化補貼方式，避免補貼“專向性”。美國補貼方式呈現多元化特徵，包括直接資助（贈款、合作協議或其他交易）、貸款、貸款擔保、稅收減免等多種方式。同時，美國多數補貼明確了補貼申請流程和申請資格，企業獲得補貼需經過嚴格的審查程式和充分的市場競爭，在補貼程式上堅持市場化運作方式，避免了補貼“專向性”認定。相對而言，我國補貼方式有待多元化、補貼程式市場化程度有待進一步提升。如，在補貼方式上，如果以財政撥款方式進行補貼，政府資金的直接大額轉移更易被認定為“專向性”補貼；在補貼程式上，我國部分產業補貼存在補貼目錄，這易被認定為補貼只針對特定產業和企業，有被認定為“專向性”補貼的風險。

第二，補貼向科研領域傾斜，加大對競爭前研發環節支援。美國補貼側重於對關鍵領域研發支援，且研發支援向“競爭前開發活動”集中，既避免了WTO補貼認定，又彌補了市場對“競爭前開發活動”投入不足的缺陷。對於我國而言，增加對關鍵領域研發補貼，有助於確保我國在遵守WTO規則的前提下，強化本土產業鏈供應鏈韌性。對比我國和美國研發支出強度可知，近年來伴隨美國研發強度提升，我國研發強度相對美國研發強度比重在2013年達到77.0%的峰值後呈波動下降的態勢，2018年後這一比重維持在70.6%至71.8%區間，折射我國研發支出強度仍有待進一步提升。

第三，提升對國家安全領域支援。在“逆全球化”背景下，全球產業政策重點由“發展優先”轉向“發展和安全並重”。一方面，科技領先地位是國家安全的基石，以半導體為代表尖端技術已成為影響國家安全的關鍵因素；另一方面，WTO規則的安全例外條款為成員補貼打開了自主空間，符合國家安全需求的補貼行為亦可免於起訴。據此，建議我國產業政策強化支援關係國家安全的關鍵領域。

注：

[1]注：競爭前開發活動指將工業研究結果轉化為新的、改型的或改進的產品、工藝或服務的計劃、藍圖或設計，無論是否旨用於銷售或使用，包括創造不能用於商業用途的第一個原型。還可以包括對產品、工藝或服務的備選方案、最初展示或試驗專案的概念表述和設計，只要這些相同的專案不能轉化為或用於工業應用或商業開發。不包括對現有產品、生產線、製造工藝、服務及其他正在進行的操作的常規或定期更改，儘管這些更改也可能代表著革新。

[2] 注：研發工廠為研發設施和固定裝置，包括用於聯邦或非聯邦設施研發活動的工程、裝置、設施或土地的購置、建造、大修或改建。

[3] 資料來源：EJST補充指數是環境和社會經濟資訊的組合，為計算單一補充指數，EJST使用公式將單一環境因素與補充人口統計指標結合計算，經濟因素包括低收入、失業、低英語水平、高中教育程度以下和低預期壽命等

[4] 資料來源：White House， ‘FACT SHEET: One Year after the CHIPS and Science Act, Biden-⁠Harris Administration Marks Historic Progress in Bringing Semiconductor Supply Chains Home, Supporting Innovation, and Protecting National Security’，2023-08-09，[2024-06-17], https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2023/08/09/fact-sheet-one-year-after-the-chips-and-science-act-biden-harris-administration-marks-historic-progress-in-bringing-semiconductor-supply-chains-home-supporting-innovation-and-protecting-national-s/

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