投稿郵箱：[email protected]
《文化縱橫》郵發代號：80-942
✪ Yuen Foong Khon
新加坡國立大學
✪ Joseph Chinyong Liow
新加坡南洋理工大學
✪ 吳雨彤、覃筱靖、周宇笛（譯）
“大灣區評論”編譯組
【導讀】近日，泰國與柬埔寨邊境爆發了軍事衝突，雖然烈度有限，但兩國卻分別動用了產自中國、美國、蘇聯時期、以色列、烏克蘭等地的武器裝備。當地時間28日，柬埔寨首相洪瑪奈表示，感謝中、美、馬來西亞等國參與調解，邊境衝突有望降溫。有分析指出，這意味著東南亞“經濟靠中國，安全靠美國”的對沖策略正面臨極大挑戰。那麼，在中美戰略競爭的關口，東南亞各國的外交傾向究竟如何？
近期，美國老牌雜誌《外交事務》從政治、經濟、軍事、安全、文化等指標，對過去三十年東南亞國家在中美之間的戰略位移進行了實證資料追蹤。本文指出，東南亞正“緩慢但清晰地向中國靠攏”，而非“始終在中美之間維持等距平衡”。
本文強調經濟依存度對戰略傾向的深刻塑形，中國已連續多年穩居東盟最大貿易伙伴，佔東盟貿易總量近四分之一。同時，中國對東南亞的直接投資增長迅猛，形成了以基礎設施建設、能源開發與新興技術合作為支點的“經實安虛”複合依賴模式。這種模式在柬埔寨、寮國、緬甸等國家尤為明顯，其對華經濟依賴已逐漸萎縮其對美安全合作的空間。而在印尼、馬來西亞、越南等中等國家，雖然在表面上仍維持“對沖”姿態，但實質已在若干關鍵領域（如鎳資源、電池供應鏈、數字技術）形成結構性傾斜。
值得注意的是，此文在列舉東南亞向中國傾斜的例項之外，更意在校準特朗普政府的戰略重心，即強調“東南亞已成為全球地緣新支點”。在美方看來，東南亞國家的困境應成為美國的戰略突破口：戰略安全層面，美國主導的印太經濟框架雖聲勢浩大，卻缺乏實質市場準入機制，無法與RCEP所代表的亞太自由貿易邏輯抗衡；風險控制層面，中國對東南亞的投資雖帶來增長機遇，卻也引發主權與環境風險，例如緬甸密松水電站與寮國債務問題；民意基礎層面，東南亞民眾對中國信任度始終偏低，與政府日益親華的政策形成錯位，或將在未來的國內政治中引發結構性反彈。
本文將區域戰略行為限制在大國地緣框架中，低估了東南亞在制度創新、技術治理與多邊機制構建中的能動性。事實上，東南亞的未來，不是中美誰贏誰輸的附屬變數，而是全球秩序重組中的關鍵變數。
本文轉自“大灣區評論”，僅代表作者觀點，供讀者參考。
東南亞7億人口的選邊困局？
相比於世界多數地區，東南亞地區日益深陷於中美戰略競爭的漩渦之中。縱觀亞洲地緣格局，主要國家已形成相對明確的陣營分野：澳大利亞、日本、韓國等國家和地區支援美國陣營；印度呈現出向美國靠攏的戰略傾向，而巴基斯坦則與中國保持著傳統友好關係；中亞多國亦不斷深化與中國的戰略協作。然而，在東南亞這個擁有近7億人口的地帶，仍有廣闊的角逐空間。哪個超級大國能夠成功爭取印尼、馬來西亞、菲律賓、新加坡、泰國和越南等東南亞關鍵國家，使其政策路線與己方保持一致，就更有可能強化其在亞洲地緣政治博弈中的戰略優勢。
*本文原載於雜誌《外交事務》（Foreign Affairs），原題為“Southeast Asia is Starting to Choose: Why the Region Is Leaning Toward China”，囿於篇幅，有所刪減，供讀者參考。
然而，數十年來，東南亞各國領導人始終拒絕“選邊站”。儘管中美競爭已成為全球地緣政治的核心議題，該地區政要仍在外交上秉持“廣結善緣”的原則。當然，他們並非對地緣格局的嬗變毫無覺察。正如新加坡前總理李顯龍2018年所言：“保持中立固然理想，但或許形勢終將迫使東盟面臨非此即彼的抉擇，希望這一時刻不會過早來臨。”
2024年5月15日，黃循財（左）宣誓就任新加坡第四任總理；前總理李顯龍（右）是訪華次數最多的外國領導人之一，同年11月24日還進行了其卸任後的首次訪華（圖源：中國日報）
李顯龍對這一困境的研判，不僅代表了多數東南亞國家的立場，更折射出國際社會的普遍憂慮。以新加坡為例，這個在全球化時代蓬勃發展的國家，始終以門戶開放的轉運港（entrepôt）自居；表面奉行威權主義的越南，已成為貫通中西方供應鏈的重要製造業樞紐；曾經深陷內亂泥潭的印尼、菲律賓等群島國家，自2000年以來GDP均實現顯著增長。當東南亞國家官員拒絕“選邊站”，實質是在表達對冷戰結束後國際秩序的堅持——這種秩序以日益緊密的經濟聯絡、逐漸消弭的地緣博弈為特徵的時代圖景。
2008-2009年金融危機後，這一秩序開始瓦解。如今，東南亞國家已深陷大國競爭的漩渦之中，中美在亞洲地區的對峙日益尖銳。而東南亞各國無論意願如何，都已難以規避大國博弈帶來的壓力。當把東南亞十國的涉中美表態置於同一座標系中觀察，一個趨勢已然明朗：過去三十年間，多數國家正經歷著雖緩慢但清晰的戰略位移——逐漸疏離美國而向中國靠攏。某些國家的轉向尤為顯著，儘管仍有少數國家成功實施“對沖”策略遊走兩強之間。但總體航向已不言自明：東南亞國家雖堅稱自己保持中立，其政策取向卻整體向中國靠攏，這一態勢對美國在亞洲的戰略抱負帶來了嚴峻挑戰。
▍實力角逐：中美的東南亞影響力之爭
根據洛伊研究所“亞洲實力指數”（Asia Power Index，透過經濟、軍事、外交、文化影響力等多維指標衡量各國相對實力）的評估，到2010年代末期，中國的綜合國力已達到美國的近九成。這一躍升既源於中國自1980年代以來的經濟騰飛，更得益於其成功將經濟成就轉化為外交、軍事乃至文化領域的戰略優勢。中國的崛起曾引發1990年代美國學界的激辯：究竟應該遏制還是接觸這個崛起的“亞洲巨人”？接觸派最終佔據上風。儘管克林頓和小布什政府任內中美關係時有波折，但始終未將中國視為戰略對手。“9·11”事件後中東戰事分散了美國當局的注意力，直到奧巴馬任期提出“亞太再平衡”戰略，美國才真正意識到中國可能對其在亞洲霸權構成的威脅。但即便如此，奧巴馬及其國家安全團隊仍未將中國定位為同等量級的競爭對手或國家安全威脅——很大程度上是因為他們延續了前任的設想，認為中國融入美國主導的經濟秩序後，終將在政治體制上趨向自由化。
隨著特朗普當選，局面驟變。特朗普第一任期徹底摒棄了中國會融入自由主義國際秩序或推行政治體制自由化改革的幻想。這種立場在特朗普“絕不容忍中國超越美國”的強硬表態推動下，徹底重構了美國的對華政策。美國當局認定，日益強大的中國已成為美國的戰略威脅。2017年《國家安全戰略》、2018年《國防戰略》及同期系列對華政策宣言——包括副總統彭斯2018年在哈德遜研究所的演講、國務卿蓬佩奧2020年在尼克松總統圖書館的講話——均將中國定位為美國“最具實力且最危險的地緣政治對手”。這一戰略判斷並未因特朗普2020年連任失敗而改變，而是完整延續至拜登政府時代。儘管拜登政府措辭更為審慎，但政策核心一脈相承：其2022年《國家安全戰略》宣稱中國是美國“最重大的地緣政治挑戰”，且是“唯一兼具重塑國際秩序意圖與日俱增經濟、外交、軍事及科技實力的競爭者”。相較於特朗普政府，拜登團隊更勝一籌之處在於，其巧妙動員盟國構建對華遏制網路，將競爭維度拓展至各戰略疆域，打造出全域“極限競爭”（extreme competition）態勢。
根據Asia Power Index的資料，2024年中國綜合國力較上一年上升0.2分，排名第二，在經濟關係和外交影響這兩個方面排名最高（圖源：Asia Power Index）
中美戰略博弈的激烈程度、複雜性和危險性，或將遠超冷戰時期的美蘇對抗。不同於當年在經濟層面遠遠落後於美國的蘇聯，中國是一個真正勢均力敵的強勁對手。亞洲地區更是危機四伏，朝鮮半島、臺灣海峽、南海等熱點區域都可能成為衝突爆發的導火索。隨著這場大國角逐不斷升級，雙方都希望爭取儘可能多的國家站在己方。
東南亞雖坐擁龐大人口與日增經濟分量，卻常遭西方大國忽視，而今將成為這場戰略角逐的關鍵競技場。特別是與美國締結同盟條約或存在緊密安全合作關係的國家，如菲律賓，立場已顯而易見。這些國家堅信美軍力量在亞太地區的存在利於維繫和平穩定。冷戰期間親美的東南亞國家，如印度尼西亞、馬來西亞、新加坡和泰國，普遍透過獲取投資和市場準入實現了經濟繁榮；而當時選擇與向蘇聯或中國靠攏的國家，如越南，則經歷了相對滯緩的發展程序。在冷戰時代，蘇聯在經濟領域顯然難與西方抗衡。但今非昔比，如今許多東南亞國家認為，中國已具備與美國分庭抗禮的實力。
那些尚未在中美之間做出抉擇的國家，往往希望“魚與熊掌兼得”，這種心態其實不足為奇。傳統（雖顯簡化）觀點認為：東南亞國家向美國尋求安全保障，而向中國謀求貿易投資與經濟增長。然而，這種戰略平衡術正引發中美的“不耐煩”——中國希望在該地區的影響力不僅僅停留在經濟層面，而特朗普勢將強化與東南亞經貿紐帶，部分動機在於為其在亞洲構建的“安保傘”謀求對等回報。
東南亞地區最關鍵的外交站隊問題仍懸而未決。由於東盟十國因其成員國利益訴求各異，始終未能就兩個大國形成統一立場。事實上，對中美關係的立場分歧過去曾多次衝擊東盟團結根基，未來仍將如此。要準確把握該地區的地緣政治走向，更有效的方法是依據各國具體政策選擇，逐一審視東盟成員國的戰略傾向。
▍傾向演變：東盟戰略選擇的動態變化
為解析其對華政策取向，本文研究團隊考察了東盟國家與中美在五個維度的互動情況：政治外交、軍事安全、經濟聯絡、文化政治親和力（或軟實力）以及訊號傳遞（國家公開表態）。每個維度下跟蹤4項具體指標，共計20項量化標準。例如在政治外交維度，綜合考察聯合國投票一致性、雙邊合作強度、高層互訪頻度及多邊組織參與度；經濟維度則分析進出口貿易額、商業協會活躍度、外資依存度等資料。透過整合這些指標，該研究為每個國家計算出0至100區間的傾向指數——0分代表完全傾向中國，100分代表完全傾向美國。根據這一指標體系，得分在45至55區間內的國家可視為成功地中美兩大強國間實現了動態平衡。
我們將這一指數稱之為“The Anatomy of Choice Alignment Index”（AOCAI）揭示了兩大關鍵發現。首先，當東南亞國家聲稱不願在中美間選邊站時，並不意味著所有國家都保持觀望狀態。過去30年戰略傾向資料的均值分析顯示印尼（49分）、馬來西亞（47分）、新加坡（48分）和泰國（45分）是成功的“平衡者”，始終致力於在中美之間維持平衡。而其他東盟國家則呈現出向某一超級大國靠攏的傾向：菲律賓（60分）明確靠向美國，緬甸（24分）、寮國（29分）、柬埔寨（38分）、越南（43分）和汶萊（44分）則與中國保持一致。
其次，將30年資料拆分為15年為一週期的兩個階段（1995-2009年與2010-2024年），可以清晰呈現“中國稍占上風”的動態變化圖景。以印尼為例，其第一週期的傾向指數為56分（偏向美國），而第二階段降至43分（偏向中國），中國方面增加了13分。該國從邊緣上傾向於美國陣營轉變為邊緣上傾向於中國陣營。泰國在2009年前尚屬堅定的中立者（49分），但此後明顯向中國傾斜（41分）。即便是作為美國條約盟友的菲律賓，儘管仍屬美國陣營，其指數也從第一階段的62分微降至58分，顯示出對華關係的謹慎改善。馬來西亞（49降至46分）與新加坡（50降至45分）同樣出現輕微親華轉向，不過仍維持在平衡區間。柬埔寨（42降至34分）、寮國（33降至25分）和緬甸（24降至23分）則呈構建對華友好的穩定網路趨勢。唯一呈現輕微親美趨勢的是越南（41升至45分）。我們近期測量的資料表明，越南即將加入馬來西亞和新加坡的行列，在超級大國之間保持平衡。
2025年4月30日，越南胡志明市舉行了越南南方解放與國家統一50週年的慶典活動及閱兵式（圖源：Getty Images）
▍進退維谷：東南亞的戰略搖擺
東南亞國家向中國靠攏的趨勢並非單一因素所致，而是國內政治需求、經濟機遇認知、美國的影響力及地緣現實等多重因素共同作用的結果。國內政治可能起到決定性作用，柬埔寨便是典型案例。1997年政變最終使洪森掌權，儘管這一事件導致柬美關係急劇惡化，但中柬關係則有所改善。美國在譴責政變“破壞民主”後，中止對柬援助並實施武器禁運。2010年代，美國又持續譴責柬埔寨的人權與腐敗問題，這種做法使洪森政權將美國視為政治安全的威脅。因此，柬埔寨選擇強化對華關係不足為奇，因為它從中國獲得獲得了多種形式的支援，且很少受到批評。中國不僅提供大量投資、政治支援與軍事援助，也不尋求動搖其政權的合法性。
東南亞多國政府執政合法性的根基，在於能否創造強勁經濟實績。這恰恰為中國創造了戰略機遇——如今中國已成為東盟最大貿易伙伴（貿易佔比超20%）。東盟內部非民主政體普遍認定，中國既能最大限度滿足其經濟發展需求，又能助其鞏固執政根基。在東南亞外國直接投資（FDI）領域，中國雖暫落後於美國，但透過“一帶一路”框架下全球基建專案的資金融通，已在多個國家實現快速趕超。
此類投資正促使多國重新審視其傳統世界觀。以印尼為例，冷戰期間印尼軍方對中國充滿戒心而向美國靠攏——上個世紀60年代針對華裔群體及所謂“涉嫌親共”人士的大規模屠殺，便是這種立場的極端體現。但近幾十年來，新興政治精英與商業集團成功推動了以增長為導向的議程。他們將中國視為經濟機遇而非意識形態威脅，並透過多重舉措引導本國向中國靠攏，如大規模引進中國投資、開展高層互訪（如2024年新任總統普拉博沃將中國作為首訪國，2025年5月李強總理進行回訪）、參與中印尼聯合軍演，以及避免將印尼華裔作為印尼經濟困境的替罪羊等。
2025年4月21日，王毅在京同印尼外長蘇吉約諾舉行會談；2024年4月18日，印尼總統普拉博沃當選後首次外訪的國家為中國（圖源：路透社）
特朗普重返白宮進一步加劇了外界對美國在東南亞軍事和經濟承諾的擔憂。其第二任期似乎決意將歐洲防務責任完全轉嫁給歐洲各國政府，而在對華及亞洲整體戰略上仍顯模糊。在安全領域，國防部長皮特·赫格塞思三月訪問菲律賓與日本的行程表明，美國仍致力於鞏固其亞洲同盟體系，並首先從該地區最堅定的兩個盟友著手。當菲律賓與中國陷入南海爭端之際，赫格塞思聲稱美對菲承諾“堅如鋼鐵”。然而，作為另一美國正式條約盟友的泰國卻未列入其訪問行程。若基於對泰國向中國靠攏趨勢的理解，以及美國阻止這一趨勢的利益考量，更明智的策略本應安排赫格塞斯訪問曼谷。
美國的其他戰略伙伴也正密切關注其在東南亞的軍事存在。如果它們認定美國可能從該地區撤軍，這些國家將不得不重新調整對美安全依賴與合作模式。2017年，馬來西亞國防部長希沙姆丁·侯賽因曾對特朗普政府釋放可能削減海外承諾的訊號表示憂慮，他呼籲美國重新考慮縮減亞太投入的計劃，否則東盟需為承擔更大安全責任做好準備。在2025年4月，新加坡總理黃循財更直言不諱地指出，“新常態”將是“美國從其作為秩序維護者和世界警察的傳統角色中退出的時代”，但尚無任何國家準備好填補這一空缺，因此，“世界正變得更加碎片化和無序”。特朗普認為，美國軍事力量的投射更多用於保護盟友而非美國本身，這種觀點令東南亞部分國家感到不安。新加坡時任國防部長黃永宏今年2月更尖銳指出：美國在該地區的形象已從“解放者”轉變為“重大攪局者”，如今更是淪為“索要租金的地主”。在2025年2月烏克蘭總統澤連斯基訪美受挫後，一位常駐美國的東南亞資深外交官半開玩笑地說到：“烏克蘭能提供關鍵礦產資源，那我們有什麼？”
在經濟領域，特朗普於四月初對東南亞國家徵收高額“對等”關稅，儘管該政策暫緩實施且前景未明，但這一威脅已然成為籠罩地區經濟的陰雲。東南亞各國不僅擔憂將喪失美國投資與美國市場準入，更憂慮美國放棄其經濟領導地位，即將塑造區域經濟格局的歷史角色拱手讓人。若美國在在經濟和軍事上明顯撤出該地區，東盟十國將不得不深化相互依賴，並與澳大利亞、日本及韓國建立更緊密聯絡。但這種必要性可能會被向中國靠攏抵消。
1961年至1971年間，美國投放了約4600萬升橙劑，圖為受橙劑影響而手指畸形的越南女孩。有學者認為“特朗普極大破壞了美越和解的努力…對美越關係的歷史意義缺乏瞭解”。自上任以來，特朗普宣佈凍結透過國際開發署簽訂的大多數外援合同，包括幫助清理越戰中遺留的橙劑（有毒除草劑）等和解專案；還暫停了全球掃雷專案，包括在越南清除戰爭遺留未爆彈藥的組織（圖源：magnumphotos.com）
從根本上說，地緣因素決定了著這些國家的戰略抉擇。與中國接壤的寮國、緬甸和越南等國，自然會傾向於向華靠攏。誠然，歷史因素可能削弱這種引力，如1979中越戰爭。然而，地緣鄰近也可能促使各方做出妥協：緬甸軍政府在2021年政變奪權後因外交與貿易需求而對中國形成依賴。寮國幾乎完全依賴中國資金建設境內湄公河梯級水電站，中國基建貸款已佔該內陸國外債總額半數。地緣現實同樣解釋了越南為何對美關係始終謹慎推進，儘管美國政府公開宣稱希望將美越關係提升至“全面戰略伙伴”級別，越南卻遲至2023年才同意，這距其與中國建立同等關係已過去15年。無論美國軍事基地網路如何廣佈，其距離東南亞地區的地理距離始終無法消弭。而且一旦南海局勢惡化，美國更不可能投入資源和人員來維護和平與穩定。
▍“讓出舞臺”：美國在東南亞的戰略收縮
儘管東南亞整體顯然正在傾向中國，但各國的戰略取向並非一成不變。各國依舊可以迅速改變立場。菲律賓便是典型例證：2001-2010年阿羅約總統執政時期，該國明顯向中國靠攏；而阿基諾三世接任期間（2010-2016年）則迅速回調至親美軌道；隨後的杜特爾特政府再度擺向中國；現任總統小馬科斯又重新轉向親美路線。
在印尼、馬來西亞等以穆斯林人口為主的東南亞國家，美國對以色列加沙戰爭的支援已引發強烈民憤，促使這些國家政府疏遠美國，並對美方所謂“基於規則的國際秩序”說辭表示懷疑。新加坡尤索夫·伊薩東南亞研究院（ISEAS）2024年的調查顯示，半數受訪者認為東盟應選擇中國而非美國，而僅僅一年前，傾向美國的比例還高達61%。
ISEAS所釋出的The State of Southeast Asia: 2024 Survey Report中顯示東盟選擇中國的比例為50.5%，美國為49.5%；而在2025年最新發布的調查結果中，東盟選擇中國的比例下降至47.7%，美國則上升至52.3%（圖源：ISEAS – Yusof Ishak Institute）
許多東南亞國家政府或許尚未意識到，它們實際上正在選擇性地站隊。由於這些國家同時與兩大強國保持往來，它們自認為其外交政策經過精心權衡，可以在兩國提供的戰略選單上各取所需：可以加入中國的“一帶一路”倡議、亞洲基礎設施投資銀行（AIIB）、《區域全面經濟夥伴關係協定》等經貿框架，也能參與中國主導的全球發展倡議與全球安全倡議；同時，它們本有機會加入美國主導（現已夭折）的《跨太平洋夥伴關係協定》，或參與新近推出的《印太經濟框架》等旨在制衡“一帶一路”的倡議，更始終對美國私營部門投資敞開懷抱。事實上，美國對東南亞的直接投資已超過其對中日韓三國投資的總和。透過這樣的選擇，某些國家可能在不經意間越過邊界，最終無意識的站隊某一陣營。例如，印尼可能在不知不覺中與中國的關係日益緊密——這並非源於有意識、有條理且宏大的戰略選擇，而是因為其在不同領域做出的選擇（如加入中國主導的各項多邊倡議）的累積效應，最終可能使其不可逆轉地向中國傾斜。
Many Southeast Asian governments may not recognize that they are, in fact, taking sides. Because they maintain ties with both superpowers, they assume that their foreign policy is finely calibrated and balanced. They pick à la carte from American and Chinese offerings.
即便中國崛起而美國退卻，東南亞國家也不願與美國政府劃清界限。多項民調顯示，東南亞國家雖將中國視為最具影響力的經濟與戰略力量，其影響力遠超美國。然而，民眾對中國如何運用這種力量也抱有相當大的保留態度。尤索夫伊薩東南亞研究所2024年的民調錶明：當被問及信任誰時，東南亞各界精英將日本列為首選，美國次之，歐盟位居第三，而中國位於第四。換言之，儘管中國將繼續成為美國持久而強大的競爭對手，並且東南亞大部分地區似乎正向中國靠攏，但是中國仍需付出巨大努力來消除疑慮、贏得該地區國家的真正信任。
若特朗普政府維持現行強硬路線——包括4月2日對印尼、馬來西亞、越南等東盟關鍵國家實施的懲罰性“解放日”關稅未大幅下調、美方要員持續缺席東盟年度峰會、且對已加入（印尼）或申請加入（馬來西亞、泰國、越南）金磚機制的國家落實100%關稅威脅——中國或將在東南亞贏得更多戰略空間。倘特朗普政府不改弦更張，則無異於親手葬送美國半個世紀以來在東南亞積累的戰略信任與外交遺產。
編輯/陳蕊
本文轉自“大灣區評論”，歡迎個人分享，媒體轉載請聯絡版權方。
訂閱服務熱線：