小縣大城的四個典型案例｜《財經》書摘

《小縣大城》

周立羅建章著

中信出版集團

2025年3月

文｜周立羅建章

在城鎮化的歷史長河裡，小縣大城如同一顆遺珠，雖小卻蘊含著無盡的生機與活力。它的前世或許是默默無聞的小縣城，深藏在群山之間，被時間遺忘，被世人忽視。然而，隨著縣域經濟的崛起，一場悄然的變革開始在這裡展開。

曾經的小縣城因為人口的集聚和產業的崛起開始了蛻變之旅。一場縣域產業化大潮席捲而來，帶來新的機遇和挑戰。政府的政策扶持讓小縣城煥發出勃勃生機，成為經濟增長的新引擎。縣域主導產業的興起，吸引越來越多的人湧入這片土地，形成了小縣大城的新樣態。如今的小縣大城，已然成為聯結城鄉的紐帶。城關車水馬龍，商鋪密佈，工廠林立。人們生活在這裡，享受著城市的便利，卻又不失鄉村的寧靜。小縣城的發展並非止步於此，它們還擁有豐富的自然資源和文化底蘊，吸引著越來越多的遊客前來觀光，成為一顆顆璀璨的文化明珠。

然而，小縣大城的前世今生並非盡是輝煌。在人們追逐經濟增長的同時，也帶來了一些問題和挑戰。城市化程序中的環境汙染、資源緊缺等問題，小縣大城都需要認真面對和解決。同時，縣城的發展也面臨著如何保護和傳承本土文化的考驗，如何平衡經濟增長和生態環境保護的挑戰。

小縣大城作為一種要素集聚帶來經濟社會形態變遷的空間現象，並非城鄉中國時代的獨有現象，可以追溯到資本主義萌芽推動農業社會出現手工作坊和經營式農場，為農業勞動力流出鄉村提供了可能。

同時，江南沿海地區的一些城鎮，因手工作坊和工商業發展，成了商品集散地和加工中心，吸引了更多人口集聚到城鎮，伴隨著城市與農村之間的商品流通更加順暢，小縣大城的城鎮化模式漸具雛形。在城鄉二元結構下，由於缺少健全的要素自由流動和資源配置機制，從清末民初直至改革開放之前，小縣大城的規模和影響力都較為有限。直至改革開放後，伴隨中國經濟快速發展和城鎮化程序加快，小縣大城開始形成新模式，帶領縣域發展和新型城鎮化進入“快車道”。

福建德化

德化縣是福建省中部、泉州市西北部的千年古縣。經過多年發展，德化縣成為福建省具有鮮明小縣大城特色的典範。在改革開放初期，德化縣以農村輕工業為主，尤其是以陶瓷產業為核心。縣政府透過集中發展陶瓷業的政策，促進了產業集聚，城鎮化程序開始啟動，但由於勞動力政策的限制，城鄉仍有明顯分割。

從20世紀90年代中期到21世紀初，德化縣實行了小縣大城發展模式，重點發展外向型經濟。政府引導企業向城關地區集中，推動陶瓷產業集中發展，加速了城鎮化程序，但鄉鎮企業的發展存在環境汙染和規模效應不足的問題。從21世紀初到2010年前後，德化縣開始實施“三統籌”城鎮化戰略，注重城鄉綜合平衡發展。政府大力發展現代服務業和高新技術產業，形成了以陶瓷製造業和服務業為主的城鎮化格局。從2010年前後開始，德化縣加大人才引進和培養力度，同時注重環境保護和技術創新。政府推動城鄉一體化和城鄉融合，旅遊產業逐漸成為德化縣的新支柱產業，形成了“文化+旅遊+產業”的城鄉融合發展格局。

德化縣透過產業發展帶動城鎮化程序，實現了從落後小縣到小縣大城的轉變。作為全國縣城新型城鎮化建設示範縣，德化現有常住人口33.8萬，常住人口城鎮化率78.8%，位居福建省第二。政府引導產業向城關地區集中，同時注重人才引進和環境保護，促進了城鄉一體化和可持續發展。德化縣的經驗為其他地方提供了有益的借鑑，尤其是在人口城鎮化高位和城鄉融合時代，其探索的路徑具有重要的參考價值。

浙江雲和

這是一個面積僅有989平方千米的山區縣。2001年，雲和縣政府提出了小縣大城發展戰略，透過引導人口、產業、要素向縣城、中心鎮集聚，逐步提升城鎮化發展水平。在這一戰略的引領下，雲和縣政府鼓勵農民返鄉創業，讓更多的農民能夠變成城鎮的居民，全縣58%的農民下山轉移，78%的農村勞動力向第二、第三產業轉移，93.4%的學生、96%的企業集中在縣城，城鎮化率達74%。

經過20多年的發展，雲和縣已建成48個易地搬遷安置小區，在這個過程中，木製玩具產業成為雲和的支柱產業。木製玩具產業已經發展了50年，如今，雲和縣是國內規模最大的木製玩具創制、出口基地，擁有超過1000家木製玩具生產企業，從業人口超過3.1萬人，木製玩具產品產量佔據世界同類產品的40%、全國的56%、浙江省的70%。因為小縣大城戰略的集聚效應，雲和縣的經濟得到了迅速發展。2011年-2021年，雲和縣工業總產值從73.75億元增加到255億元，農村居民人均收入也從7570元增加到2.46萬元，走出了一條山區新型城鎮化的發展道路。

四川邛崍

鄉村集中居住區是邛崍實施小縣大城戰略的亮點。隨著國家鄉村振興戰略的推進和城鎮化程序的加速，經歷了土地整理、林盤整治、土坯房改造等專案，邛崍市加速了鄉村集中居住區的建設。2004年成都市出臺了“三個集中”政策（工業向集中發展區集中、農民向城鎮集中、土地向規模經營集中），以城鄉一體化促進了邛崍市集中居住區的快速發展。在這一背景下，邛崍市緊密圍繞小縣大城戰略，旨在透過林盤修復和古村保護，打造出文旅融合發展的邛崍樣板。

在縣域城鎮化過程中，邛崍市將鄉村的自然景觀、歷史文化與旅遊業相結合，形成了獨特的鄉村旅遊資源。文旅融合不僅提升了鄉村的知名度和影響力，還帶動了當地旅遊業的快速增長，促進了縣域經濟的發展。同時，林盤修復和古村保護也為鄉村治理提供了新的思路和範例，推動了鄉村振興戰略的有效實施，使得小縣大城戰略取得了顯著成效，常住人口城鎮化率達79.5%，為邛崍市鄉村振興注入了新的活力和動力。

甘肅民樂

民樂縣作為小縣大城戰略的追隨者，其大城關戰略源於生態脆弱區的易地搬遷。民樂縣以鄉村振興為引領，以城鄉融合發展為重點，以生態及地質災害避險搬遷為突破口，全面推進特色產業發展、農民增收致富，以及和美鄉村建設等重點任務，致力於實施工業強縣戰略，打造小縣大城示範樣板。

民樂縣積極推動城鄉融合發展，持續推進生態及地質災害避險搬遷，著力推進城鎮化建設，以縣城為核心，民樂新城為縣域副中心，中心集鎮為支撐，實施“一核多元”的集聚戰略。該縣透過大力推動產業發展，特別是工業發展，深入實施工業突破行動，最佳化營商環境，招商引資，加速農產品加工、生物醫藥、裝備製造等主導產業發展。同時，該縣透過生態及地質災害避險搬遷專案，促進城鄉融合發展，解決城鄉發展不平衡問題，推動小縣大城發展格局逐步形成，2003年-2021年，全縣地區生產總值從12.18億元增加至98.06億元，增長7.05倍；城鎮化率從30.8%提升至73.4%，遠超全國平均水平。

由此可見，小縣大城的城鎮化形態最先出現在東部沿海的山區縣，並在近年延展到西部。這與資本主義萌芽下由市場自發驅動形成的小縣大城雛形不同，改革開放以來，小縣大城是經濟、政治、社會的多重製度邏輯共同作用的結果。首先，小縣大城需要良好的市場經濟環境。改革開放以來，東部沿海地區經濟快速發展，對外開放程度高，在較為完善的基礎設施和產業鏈條引進的支撐下，更容易形成以製造業為主的縣域經濟主導產業。其次，小縣大城離不開地方政府工業化和城鎮化偏向的政策引導。在市場經濟不完備的情況下，政府高位推動是大城關戰略的核心驅動力。縣域經濟增長離不開產業支撐，地方政府對優勢產業給予稅收優惠和政策支援有助於形成產業叢集。再次，伴隨著大城市向周邊縣區延伸，進一步推動了小縣城的人口集聚。東部沿海地區的社會稟賦具備優勢，在集聚人口的同時，一些企業為了獲得更大的市場優勢，開始向小縣城延伸，形成了一定的產業集聚和規模效應。

最後，更為關鍵的因素是，小縣大城的核心在於縣域基本公共服務的虹吸效應。隨著人口流動和集聚趨勢不斷加快，縣域承接了本地非農業人口轉入和外來人口遷入。同時，伴隨著教育的撤點並校、縣域醫共體及房地產的擴張，城關鎮的基本公共服務供給迅速與其他區域拉開較大差距，這進一步促進了縣域人口往城關集聚。由此，在政府-市場-社會大三角的不斷強化下，形成了高人口城鎮化率和高鄉村空心化率並存的小縣城、大城關形態。

（作者周立為中國人民大學吳玉章特聘教授，農業與農村發展學院博士生導師；羅建章為中國人民大學博士、現為清華大學中國農村研究院博士後；編輯：王延春；此文節選自《小縣大城》一書）