中國地方政府的土地財政與房產稅

文/老C

賣地相關收入，是我國地方政府財力的重要組成部分，但也就佔20%左右。並不像很多媒體所說，地方政府就是靠賣地為生。對於房產稅，如果中國的徵收力度達到美國的水平，房產稅應該就可以基本取代賣地收入，成為地方政府財力的主要來源。

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2021年10月，人大常委會授權國務院在部分地區開展房地產稅改革試點工作。本決定授權的試點期限為五年。傳了很久的房地產稅落地，終於向前邁出了一小步。試點的具體辦法還不知道，安排了五年的試點期，房產稅的推進還是比較謹慎的。

從1986年9月15日，國務院正式釋出《中華人民共和國房產稅暫行條例》到今天，已經過去了35年時間。從2011年1月，上海和重慶開始房產稅試點，重慶首筆個人住房房產稅在當地申報入庫計算，也已經過去了10年時間。房地產稅牽一髮而動全身，試點工作不可謂不謹慎。

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瞭解房產稅對中國經濟的影響，首先要分析清楚中國地方政府對土地財政的依賴程度。如果地方政府停止賣地，到底對地方財政的影響是什麼樣的？

很多媒體報道，認為地方財政嚴重依賴於賣地，甚至給出了所謂土地財政依賴度的指標。所謂土地財政依賴度是指一個城市當年土地出讓金對比當年一般公共預算收入的比值。舉個例子，廈門2020年地方級一般公共預算收入為783.9億，其土地出讓金收入有637億，那麼廈門2020年的土地財政依賴度就是637億/783.9億，為81.26%。此類演算法以吸引眼球為目的，語不驚人死不休。存在相當大的問題，誤導性極強。土地出讓金和地方級一般公共預算收入是根本不可比的。

首先，地方級一般公共預算收入，並非地方政府的全部財力，沒有計算中央的轉移支付。中西部省區，轉移支付的收入佔總財力的一半以上。

其次，賣地收入和稅收收入有很大差別，賣地的收入是有土地收儲，徵地拆遷這些直接成本的。如果地方停止收地賣地，沒有了土地出讓金收入，也就不會有為了賣地產生的直接成本。賣地對地方財政的貢獻金額，是土地出讓金扣除出讓土地的直接成本後的淨值。如果一個手機廠家年收入100億，突然停產，其虧損也不會是100億。停產了，自然不需要再買晶片螢幕這些原料，其停產後的虧損是遠低於100億的。

根據財政部的收入，2020年，全國一般公共預算收入182895億元，同比下降3.9%。其中，中央一般公共預算收入82771億元，地方一般公共預算本級收入100124億元。然而，地方實際財政收入，除預算本級收入外，還包括中央對地方轉移支付，轉移收入在2020年預算數為83915億元。所以，地方的實際公共預算收入（不包括土地使用權收入等政府基金收入）大約在18萬億元這個量級。2020年地方的一般公共預算支出為210492億元。

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2020年全國國有土地使用權出讓收入84142億元。然而，不能將此8.4萬億元全部記為地方得到的賣地淨收益。根據財政部2020年的資料，國有土地使用權出讓收入相關支出76503億元，差額為7639億元。

是否這7639億元是地方賣地的真正淨收入？也不是。這7639億元嚴重低估了地方財政獲得的賣地淨收入。按照國有土地使用權出讓收支管理辦法，徵地、拆遷、土地開發，相關的城市建設都可以算進支出。如果有一天，地方政府不賣地了，損失的地方財政收入肯定沒有8萬億之多，因為賣地的相關成本也少了很多。但也不會只損失差額的7000多億元。因為城建方面的支出，不管賣不賣地，都得花。

地方賣地獲得的收益 = 賣地總收入 – 賣地的直接成本（如果不賣地就不需要支出的成本）這部分的成本大概是多少？這個資料，近年來已經不再披露了。在2009，2012年，2014年和2015年，財政部發布過《全國土地出讓收支情況》。但在2016年以後，就再也沒釋出過。

我們以2015年資料為例。2015年土地出讓收入和支出都是3.37萬億元。

支出中最大的比例是徵地拆遷補償。2012，14，15年三年，都佔比在50%左右。如果地方政府不做土地開發，不賣地，徵地拆遷補償是肯定不需要支出的。而城市建設投入，僅僅佔土地出讓支出的10%左右。

按照財政部的口徑，徵地拆遷補償，支付破產或改制企業職工安置費用和土地開發被列入土地出讓的“成本性支出”。這個成本性支出的佔比在2009年約為60%，2011年為70%，2012，14，15年均接近80%。

2020年9月24日，在國新辦新聞釋出會上，公佈了一個數據：從2013年到2018年全國的土地出讓收入累計高達28萬億，扣除成本性支出以後，土地出讓收益是5.4萬億元，佔到了土地出讓收入的19.2%。

從趨勢看，成本性支出在土地出讓收入中的比例在緩慢增加。預估地方政府獲得的扣除成本性支出後的土地出讓收益為全部土地收入不超過20%。

然而，這20%的比例，應該仍然會低估地方政府獲得的財政收益。2014年和15年，大約有7-8%的土地出讓金被用於安置破產和改制企業職工。這部分支出對應的收入雖然大部分來自於企業原先佔有的土地。但即使沒有發生賣地，破產和改制企業職工始終會是地方政府必須解決安排的問題。隨著傳統國有企業改制和破產逐步完善，目前這部分支出應該佔據全部土地出讓金收入的比例有所下降。

此外，佔土地出讓收入接近20%的是土地出讓成本。土地開發成本（包括地塊七通一平）的大部分是和賣地直接掛鉤，不賣地就不需要支出。但這部分成本的一部分，在即使不賣地的情況下也會支出（比如地塊周邊道路，即使不賣地，大多數情況也要修路）。

如果地方政府不賣地了，能省下哪些支出？以2015年的資料為例，最直接的成本，即拆遷成本，佔土地出讓收入的53%。這部分是最直接的成本，可以省下來。職工安置的7%估計大部分仍需要支出。土地開發成本的20%，預計少部分需要支出，大部分可以省下來。

因此，我們可以估計地方獲得的真實的土地出讓淨收益（即不賣地時會損失的收益）大約為全部土地出讓收入的27%-34%。按2020年資料，大概是2.3-2.8萬億元。地方18萬億公共預算收入加賣地收益的總財力大概20-21萬億元。賣地收益部分佔地方總財力的11-14%。

除土地出讓收益外，2020年的財政預算中還包括土地和房地產相關稅收。其中，契稅7061億元，土地增值稅6468億元，房產稅2842億元，耕地佔用稅1258億元，城鎮土地使用稅2058億元。合計接近2萬億元。這接近2萬億元的五稅，也是土地財政相關的收入。但是，並非這兩萬億元都和賣地聯絡到一起。比如，房產稅與賣地沒有關係。契稅和土地增值稅，二手房交易也需要繳納。

假設我們把除房產稅外的1.68萬億相關稅收的80%，列入賣地相關收益。合併計算，2020年，地方獲得的全部賣地相關的收益和稅收合計在3.6 – 4.1萬億元。佔地方總財力(20-21萬億）的 18% – 20%。賣地收益，是地方政府總財政收入的重要組成部分，但沒有像有些媒體所稱，地方政府收入全部都靠賣地。

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目前，房產稅進一步試點的細則並沒有公佈。本文以發達國家的房產稅作為參照，分析一下我國房產稅徵收的幾種情形。

根據OECD的統計資料（https://data.oecd.org/tax/tax-on-property.htm），除德國以外發達國家的房產稅水平在GDP的3%左右。

美國在2021年Q1徵收了1660億美元房產稅，Q2徵收了1657億美元的房產稅，全年預計6600億美元。大約也是GDP的3%。

如果中國徵收房產稅總量佔GDP的比例，達到美國的3%標準，中國可以徵收約3萬億元房產稅。（按2020年GDP=101.3萬億元計算）。按3萬億元計算，房產稅收入可以覆蓋地方政府賣地所獲得的全部收益（約4萬億元）的75%。考慮到徵收房產稅後，地方政府也不可能完全失去全部的賣地收入和土地相關稅收。因此，如果中國按照發達國家的水平徵收房產稅，應該可以解決目前困擾地方政府的土地財政問題，基本覆蓋地方政府的賣地收益。

根據福布斯雜誌的報道，美國在2020年底，預估的全部房產價值是36.2萬億美元。徵收的房產稅總金額大約是全部房產的1.8%。這個稅率高於各大券商廣泛引用的美國諮詢公司Attom的實際有效房產稅率統計（2018年的統計為1.18%）。這是因為Attom的統計是自有住房的實際房產稅稅率，不包括商用房，企業用房的房產稅，及租戶支付的房產稅。

普遍認為，中國的全部住房市值高於美國全部住房市值。任澤平團隊對中國住房總市值的估計是62.6萬億美元。由於中國2020年GDP大約是美國的70%，按GDP比例計算的房產稅總額也會是美國的70%。而中國住房市值高於美國，則實際中國徵收的房產稅總金額佔全部房產估值的比例應該遠低於美國。如果按任澤平團隊的62.6萬億美元估計，3萬億人民幣（4600-4700億美元）房產稅占房屋總估值的0.7%。按中信證券的358萬億城市存量住房估計，3萬億人民幣占房屋總估值的0.8%。

如果房產稅要真正意義上基本替代地方的賣地收入，房產稅佔GDP的百分比，需要達到發達國家3%的水平。這意味著對全部存量房屋徵收0.7-0.8%的房產稅（或稅率為1%，徵稅基數為市場價格的70-80%）。

如果設定人均30平米免徵額（中信證券預計30平米免徵額下，能徵收的房產稅的住房面積為36%），徵收基數是市場價格的70%，稅率1%時，預計可以徵收的房產稅金額最多為9000億元。（358萬億存量 * 36%徵收比例 * 70% * 1%）這個數字無疑是無法完全覆蓋地方賣地收入的。

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如果國家的目的是希望逐步由房地產稅取代地方的土地財政，則房地產稅佔GDP的比例，需要向美國看齊。這種情況下，房產稅的免徵面積預計不會太大。同時，稅率應該也會在設定1%左右這個量級。同時透過累進稅制，來彌補免徵面積帶來的稅基損失。

中國徵收房產稅的根本目的給地方政府一個比較穩定的稅收來源，調控房價只是順帶目的。這與美國政府徵收房產稅的動機是一致的。美國房產稅的主要目的就是補充政府稅源，房產稅佔一半以上州的地方政府（美國稅收分聯邦，州，地方三級）收入的70%以上。其稅收覆蓋面非常廣（沒有設定免稅面積，除公共機構外，其他的不動產全部需要徵稅）。房產稅的法定稅率是在地方政府預算程式中規定，往往是以支定收。用公共支出減去其他收入，算出缺口後，用房產稅彌補。因此，不同州的房產稅稅率差別非常大，對自主房，最高的州超過2%，最低的只有0.31%。雖然美國房產稅沒有免徵面積，但存在稅收優惠和抵扣規定，比如，房產稅支出可以作為稅前支出抵扣個人所得稅。對65歲以上的低收入老年人，殘疾人，退伍軍人也有減免政策。

房產稅的徵收是否會讓房價大幅度下跌，讓我國房地產市場崩盤。這一點很難預測，從其他國家徵收房產稅的經驗看，對房屋價格的影響並不大。但我國情況比較特殊，房價已經處於高位，房地產對國民經濟的影響又遠大於歐美國家。這也是我國房產稅的推進如此謹慎，反覆試點的原因之一。

房地產稅的徵收執行中也會碰到新的問題。目前，我國對個人的收稅，還不是類似發達國家的個人主動申報制。基本上都是代徵代繳，或者在交易環節收稅，公民並未養成每年主動報稅納稅的習慣。這種情況下，房地產稅的徵收成本也不可低估。美國等國家，如業主未能按期繳納房產稅，政府有權收回房屋並拍賣以抵償欠稅。由於中國的輿論環境，這一點預計在中國很難照此執行。

未來，預計房地產稅的徵收可能會採取滯納金，不交稅入徵信系統，房地產過戶前需要確認房地產稅都已經繳清等方法督促業主納稅。未來如何確保房產稅能按時足量徵收，也將對稅務部門提出新的挑戰。