鄒怡|超越地方性知識的地名：新版《地名管理條例》“新”在哪裡

曾經

安徽徽州地區改為黃山市

河南鄭州將“祭城路”更名“平安大道”……

新版《地名管理條例》自2022年5月1日起正式施行。對比1986版，時隔36年第一次大幅修訂的《地名管理條例》主要有哪些新的內容呢？

從形式上看，1986版《地名管理條例》未分章，共13條，內容覆蓋地名管理的宗旨，地名的命名原則，地名命名、更名的審批許可權和程式，地名的使用等。2022版《地名管理條例》擴充為7章，共44條。各章依次為：總則；地名的命名、更名；地名使用；地名文化保護；監督檢查；法律責任；附則。新條例在結構上，明顯增加了地名文化保護、監督檢查和法律責任等板塊。具體內容上，地名命名、更名等條款雖承續1986版，但也有了相當程度的細化和充實。

條例的修訂，是為了彌補、完善此前條例實施中的盲點、痛點。指示地理方位是地名的基本功能，地名亦因此與各種利益訴求相關聯。地名管理的原則和程式，若缺少足夠的法律依據，在權衡各方訴求，尋求妥善解決時，難免力不從心。

2022版《地名管理條例》重點在誰來管理、管理什麼、如何管理等方面做了補充和修訂。

誰來管理？1986版《地名管理條例》中，地名管理在中央由中國地名委員會負責，在地方由各級地名委員會負責，條例本身亦由中國地名委員會負責解釋。中國地名委員會成立於1977年，為國家級地名管理機構，曾在制定地名管理法規，訂立地名命名規則、譯寫規範，指導、協調中央、地方地名管理工作，組織地名調查，收集、整理地名檔案資料等方面發揮了巨大的作用。但是，該委員會已在中央機構精簡中被撤銷，地方各級地名委員會亦因各地情況不一，或保留、或撤銷，舊條例所定管理主體及相應體系實已無所本。

為此，2022版《地名管理條例》明確：國務院民政部門，即國務院地名行政主管部門，負責全國地名工作的統一監督管理，其他部門在各自職責範圍內負責相關的地名管理工作；縣級以上地方人民政府地名行政主管部門負責本行政區域的地名管理工作，其他部門在各自職責範圍內負責本行政區域的相關地名管理工作。此處的地名行政主管部門主要指中央與地方民政機關，但北京、天津、上海和深圳等地，習慣上由規劃部門主管地名工作，故統稱為地名行政主管部門。地名的命名和更名，須由地名行政主管部門批准、備案和公告，部分具有重要地理方位意義的交通、電力等專業設施的命名和更名，則須事先徵求地名行政主管部門的意見，由相關部門批准，再由地名行政主管部門備案和公告。與之相應，地名的命名、更名、使用和文化保護等情況，日常亦由地名行政主管部門負責監督檢查。新條例“監督檢查”一章便針對以往地名管理行政執法的疲軟無力，為地名行政主管部門糾正地名亂象提供了明確的執法依據。若地名行政主管部門在管理中不作為，“法律責任”一章則確定了相應的責任和懲戒。

管理什麼？1986版《地名管理條例》所涉管理工作主要為地名的命名、更名及其審批，以及地名檔案的管理，地名工具書的審定等。2022版《地名管理條例》在此基礎上有了極大擴充，這在條例制定宗旨上便能窺得一二。相較舊版，新版指出，條例的制定，除為了加強地名管理，適應社會經濟發展和國際交往的需要以外，還著眼於適應人民生活的需要，致力於傳承發展中華優秀文化。相應的，條例的適用範圍，除地名的命名、更名和使用外，增加了地名的文化保護及其相關管理活動。

為此，新條例設立了專章“地名文化保護”，明確了加強地名文化遺產保護、制定保護名錄、做好檔案管理、鼓勵社會參與等要求。地名記錄著地方的風貌，沉澱了生活的印跡，承載著民間的記憶，體現了歷史的文脈。短期經濟利益與長期文化傳承，兩者孰輕孰重，新條例做出了明確的權衡。值得注意的是，新條例在地名命名原則中規定，“不以企業名稱或者商標名稱作地名”。新條例徵求意見稿中，此條還相對委婉，“一般不以企業名稱（包括簡稱、字號）、商標名稱命名道路、橋樑、隧道、軌道交通站點等城市公共設施，法律、法規另有規定的除外”。顯然，定稿在資本與文化的競爭之間，更為堅定地站在了文化的一邊。此前，部分地方曾為了短期利益，有償出讓道路冠名權，不僅粗暴地斬斷了凝結於地名的歷史文脈，從長期來看，經濟上亦得不償失。知名企業不願入駐其他企業冠名路段，招商引資因此受挫。冠名權的時效與地名的穩定，也存在著難解的矛盾。新條例為此類誤區的規避，提供了工作指南。

此外，大資料時代，地名作為社會基本公共資訊，承擔著為海量資訊空間編碼的橋樑功能。政府職能部門力推一網通辦，分配服務資源、定位服務物件，地名資訊均不可或缺。因此，地名管理必須與時俱進，擁抱數字科技。對此，新條例規定，由國務院地名行政主管部門統一建立國家地名資訊庫，公佈標準地名等資訊，充分發揮國家地名資訊庫在服務群眾生活、社會治理、科學研究、國防建設等方面的積極作用，提高服務資訊化、智慧化、便捷化水平，方便公眾使用。縣級以上地方人民政府地名行政主管部門和其他有關部門之間，則應建立健全地名資訊資源的共建共享機制。

如何管理？1986版《地名管理條例》所涉管理工作較為狹窄，與之相應的工作程式也較為簡略，甚至可以說只是原則性的規定，由此導致相關工作程式不夠規範——老地名的更改、新地名的命名，科學論證不夠，民意尊重不足，地名管理程式的薄弱也為資本牟利開啟方便之門。城市化浪潮中，鄉土地名的大量消失，“奇、洋、怪、重”地名的層出不窮便與之相關。

為此，2022版《地名管理條例》對地名的論證、審批、報備、公佈、使用和監管作了全流程的梳理。為彌補事前論證的不足，新條例規定：行政區劃的命名、更名，應提交風險評估報告、專家論證報告、徵求社會公眾等意見報告；其他地名的命名、更名，應當綜合考慮社會影響、專業性、技術性以及與群眾生活的密切程度等因素，組織開展綜合評估、專家論證、徵求意見並提交相關報告。論證過程中，地名行政主管部門和其他有關部門還可以委託第三方機構對地名的命名、更名、使用和文化保護等情況進行評估。任何單位和個人發現地名管理中的違規行為，可向地名行政主管部門或者其他有關部門舉報，接到舉報的部門應當依法處理。地名承載著人民的情感和鄉愁，在管理程式上給予專家論證說理、公眾表達意見的空間，能有效彌補決策機關的視線盲區，令決策者充分了解地名的歷史意涵與現實所指，準確評估地名變更的預期成本，敬畏歷史，尊重人民，理順創新發展與文脈傳承間的關係，達成兩者的良性互動。

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地名，尤其是非行政區劃地名，在很長時間內，只是被視為一種自生自滅的地方性知識。區域間物質、文化交流的頻繁，國家統一管理的加強，令地名逐漸超越地方性知識，並被提出標準化的要求。1986版《地名管理條例》的主要功用即在於將地名納入行政管理範疇，推進地名的標準化工作。新時期的基礎建設，極大地改變了中國的城鄉面貌，地名隨之發生大規模的消亡、更替與新生。時代已向地名管理提出了一系列新的要求，2022版《地名管理條例》即因應時代需求修訂而成。

編輯：摳圖大師

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