【導讀】近日，特朗普下令對葉門胡塞武裝採取“果斷而有力的軍事行動”，並希望藉此打通紅海航道。據美國媒體報道，這將是特朗普第二個任期開始後最重要的軍事行動，也是為了向伊朗發出警告。在拜登政府將葉門胡塞武裝從“外國恐怖組織”名單中移除四年後，特朗普在其任期內重新將其列入該名單。
葉門多重武裝力量的崛起
及其治理困境
中東變局以來，由於外部干預、政權更迭和武裝衝突，伊拉克、黎巴嫩、利比亞、敘利亞、葉門等教派、族群或部落關係複雜的阿拉伯國家均出現了突出的安全問題，提升安全治理成為這些國家的當務之急。然而，上述國家中央政府的安全供給能力明顯不足，非政府武裝力量的影響力較大，導致安全治理中複雜而特殊的多重武裝力量崛起現象，最終破壞了國內正常安全秩序的順利形成。
3月16日，白宮公佈特朗普遠端觀看美軍行動的照片。他神情嚴肅，身穿一件印著“特朗普”商標的白色高爾夫球運動衫，頭戴印有“讓美國再次偉大”字樣的紅色標誌性棒球帽。他聲稱，此次行動意在“保衛美國航運資產並遏制恐怖威脅”。
在當前中東脆弱國家多重武裝力量崛起的問題上，葉門具有代表性和典型性。葉門多重武裝力量是對存在於該國境內不同政治集團擁有的各種武裝組織的統稱。在葉門，武裝力量數目繁多、種類多樣、構成複雜，除了政府統轄的國家武裝力量之外，還存在各種非政府武裝力量、反政府武裝力量、極端主義武裝力量、外國武裝力量等。
前總統薩利赫下臺後，葉門政治轉型陷入僵局，出現了親胡塞力量與反胡塞集團的軍事對壘，內戰逐步擴大。隨著中央政府進一步喪失對合法使用暴力的壟斷權，葉門安全形勢急劇惡化，武裝衝突異常激烈，極端主義勢力乘勢坐大，人道主義危機此起彼伏。本文嘗試系統梳理當前葉門多重武裝力量的特徵及型別，分析其崛起的原因及影響，探討治理多重武裝力量的困境及出路。
▍葉門多重武裝力量的特徵及型別
中東變局以來，葉門安全形勢不斷惡化，國家武裝力量提供安全保障的能力有限，其他武裝力量乘機填補“安全真空”，葉門呈現出多重武裝力量崛起的複雜態勢。
(一) 葉門多重武裝力量的歷史慣性和獨特性
縱觀歷史，葉門多重武裝力量並非新近現象。1962年，葉門的“軍官革命”推翻穆塔瓦基利亞王朝，建立阿拉伯葉門共和國（以下簡稱“北葉門”）。然而，北葉門很快陷入共和派與君主派之間的內戰。1962年至1967年間，葉門多重武裝力量包括葉門國家武裝、君主派武裝力量（以西北高地部落武裝為主）和埃及軍隊。1967年後，埃及軍隊撤離葉門，君主派武裝力量因沙特支援的終止而解散。然而，部落武裝力量在內戰中得到不同程度的加強。三屆葉門政府（1967年～1978年）囿於部落壓力和沙特的阻撓，無力壟斷合法使用暴力的權力。這一時期，葉門多重武裝力量主要包括國家武裝和部落武裝。
薩利赫統治期間（1978年～2011年），葉門多重武裝力量的問題依然突出。一方面，除國家武裝外，部落武裝勢力仍舊強大。1978年薩利赫上臺後，為獲得部落力量的支援，政府賦予一些部落聯盟在安全、司法和經濟領域廣泛的自主權。具體到安全領域，即政府允許部落武裝的存在。另一方面，薩利赫組建了許多平行性的安全部門，包括共和國衛隊、葉門特種行動部隊、中央安全組織和國家安全域性等，這些部門均由薩利赫家族的成員掌管，是忠誠於薩利赫的武裝力量。此外，一些反政府武裝力量的威脅開始擴大。進入21世紀以來，極端主義武裝開始在葉門活動。2004年至2010年間，胡塞武裝崛起，先後與中央政府爆發了六輪武裝衝突，即薩達戰爭。
由上可見，葉門國內多重武裝力量現象具有歷史慣性，國家武裝與部落武裝長期並存是其最為顯著的特徵，同時武裝力量的發展也呈現動態特徵，在不同時期的構成存在差異。自2011年葉門爆發大規模民眾抗議以來，中央政府的統治權威和治理能力進一步下降，薩利赫統治時期存在的多重武裝力量——胡塞武裝、薩利赫家族控制的武裝、部落武裝、極端主義武裝成為葉門多重武裝力量的重要組成部分。同時，葉門多重武裝力量也呈現出一些新特徵。
第一，武裝力量異常活躍，影響遍及全國。
薩利赫統治時期，葉門武裝力量雖然不時參與衝突，但衝突整體上規模較小，持續時間也較短。例如，1994年葉門內戰的交戰區域集中在該國中部和南部，且戰爭持續時間較短。胡塞武裝與中央政府之間的薩達戰爭雖然持續了六年 (2004年至2010年) ，但交戰區域主要在西北高地進行。然而，武裝力量在當前葉門衝突中表現得極其活躍，葉門戰爭也因此具有內戰、代理人戰爭、反恐戰爭和教派戰爭等多重色彩。此外，最近兩年衝突涉及的範圍十分寬廣，除馬赫拉省基本未受戰火波及外，全國其他省區均受到不同程度的破壞。
第二，武裝力量與政府聯絡減弱。
歷史上，葉門不少武裝力量的產生和存在與政府的支援和默許態度密不可分。例如，薩利赫時期的平行性安全部門是政府為防止常規軍發動政變、維持政權生存而建立的。此外，雜湊德部落聯盟的武裝力量存在也得到了政府首肯。然而2011年之後，雖然葉門部分武裝力量仍與政府密不可分，但是大多數武裝力量的產生和發展並不依賴於政府支援。這意味著，政府對於多重武裝力量的掌控和應對難度進一步增大。
第三，武裝力量型別複雜多樣。
長期以來，葉門武裝力量的型別相對簡單，主要包括國家武裝、平行性安全部門、部落武裝和反政府武裝。然而2011年以來，武裝力量的種類日趨多元，這些武裝力量按照意識形態可劃分為以胡塞武裝為代表的宗教性武裝力量和以“南方過渡委員會”為代表的世俗性武裝力量；按照國別屬性可劃分為沙特和阿聯酋支援的外國武裝力量和以哈迪政府軍代表的葉門本土武裝力量；按與政府的關係可劃分為親政府武裝、反政府武裝和搖擺性武裝三類。
(二) 葉門武裝力量的型別
武裝力量與政府的關係往往是考察內戰中武裝力量問題的起點。下文將分別考察葉門親政府武裝力量、反政府武裝力量和搖擺性武裝力量等三種武裝力量型別。
第一，親哈迪政府的武裝力量，其主要包括四類：一是葉門安全部門，其中最重要的是政府軍。2016年初，葉門政府聲稱政府軍有45萬人，但根據權威人士判斷，政府軍規模或僅有6萬～7.5萬人。當前，沙特和阿聯酋主導的聯軍負責訓練和武裝哈迪政府軍。軍隊名義上歸哈迪政府管轄，但由於葉門長期存在的“部落型軍隊”傳統，軍隊具有明顯的碎片化特徵，不同的軍團往往更加忠誠于軍團指揮官和部落精英，對國家的忠誠度相對有限。二是政府新建或整編的平行性安全部門。哈迪繼承了葉門政府組建平行性安全部門的傳統，他在2012年組建總統保衛部隊，該部隊由其子納賽爾領導。此外，葉門政府將一些非政府武裝力量整編進平行性安全部門。例如，在戰況激烈的塔伊茲市，哈迪將一些反胡塞武裝的非政府武裝整編為總統保衛部隊第五營。三是阿里·穆赫辛將軍（Ali Mohsen al-Qadhi al-Ahmar）領導的武裝力量。穆赫辛將軍是葉門的重要軍事和政治精英，他與葉門最為顯赫的艾哈邁爾家族、具有穆斯林兄弟會背景的伊斯蘭改革集團 (即“伊斯蘭改革黨”) 以及雜湊德部落聯盟聯絡緊密，且與“基地”組織有長期來往。薩利赫政權倒臺後，阿里·穆赫辛領導的葉門第一裝甲師徹底轉變為一支忠誠於他本人的武裝，沙特成為該武裝最大的金主。四是沙特領導的國際聯軍。2015年，為應對親伊朗的胡塞武裝強勢崛起造成的威脅，沙特糾集埃及、摩洛哥、約旦、蘇丹、科威特、阿聯酋、卡達和巴林等國對葉門實施軍事幹預，其行動主要集中在空中打擊和海路封鎖。在地面戰場上，外國軍隊主要是阿聯酋的陸軍以及受沙特資助的塞內加爾、蘇丹、哥倫比亞等國的僱傭軍。
第二，反對哈迪政府的武裝力量，其主要包括兩類：一是胡塞武裝。20世紀70年代，薩達省的栽德派宗教人士巴德爾丁·胡塞（Badr al-Din al-Houthi）發起栽德派復興運動，2004年更名為“胡塞人”，即人們熟知的胡塞運動。目前，胡塞運動的領導機構是長老委員會，其軍事力量即人們通常所說的胡塞武裝。胡塞武裝的規模約2萬～3萬人，成員主要是薩達省的部落民兵，該武裝在戰爭中透過賦權地方指揮官而變得十分強大，重型武器主要來自擊敗政府軍所獲得的戰利品。二是極端主義武裝力量。在葉門，極端組織主要是“阿拉伯半島基地組織”和“伊斯蘭國”組織的葉門分支。前者是葉門影響力最大的極端主義武裝，其目標是在阿拉伯半島建立“哈里發國”和執行伊斯蘭教法，活動區域主要在貝達省、埃布省、阿比揚省和哈德拉毛省，並在塔伊茲、亞丁和夏卜瓦有零星活動，該組織的頭目是雷米 (Qasim al-Raymi) ，組織規模約4000人。“伊斯蘭國”組織葉門分支的影響也不容小覷，其領導層包括阿代尼（Nashwan al-Adeni）等人，該組織主要在亞丁、哈德拉毛、薩那、塔伊茲、夏卜瓦和貝達等遜尼派占人口多數的地區活動，襲擊手段較“阿拉伯半島基地組織”更加殘暴。
第三，搖擺性的武裝力量，由於該武裝力量對待政府的態度相對複雜，很難用親政府或反政府的簡單二分法來界定其性質，其主要包括三類：一是人民委員會 （Popular Committees）。在葉門，組建人民委員會並不是新的現象。人民委員會主要是部落力量為保護社群利益免受外部威脅而組建的，其職責包括保護當地的基礎設施、維持公共秩序、負責檢查站安檢等。由於人民委員會並不是一個組織，而是對多數部落民兵組織的概稱，因此需要對其性質進行具體分析。與哈迪政府關係良好的人民委員會，其成員每月能從政府領取工資，成員規模約有1.5萬人。然而，他們並不完全遵循政府命令，而是具有高度的獨立性，甚至從事綁架、勒索、搶劫等非法活動。2014年9月，胡塞武裝組建了親己的人民委員會。二是薩利赫家族控制的武裝力量。在長達30餘年的統治中，前總統薩利赫組建了龐大的庇護網路，確保他與許多精英保持密切聯絡。雖然薩利赫於2011年被迫下臺，但是他仍能利用積攢的600億美元的資金，庇護忠誠於他的武裝和其他力量。薩利赫家族控制的最重要武裝是前政權的平行性安全部門，尤其是由他的兒子和侄子掌管的共和國衛隊和中央安全組織等，這些力量中的大多數人在薩利赫下臺後仍忠誠於薩利赫家族，人數在3萬左右。2014年，薩利赫集團與胡塞武裝結盟，反對哈迪政府。2017年底，薩利赫由於與沙特親近而被胡塞武裝殺害。之後，薩利赫家族轉而與哈迪政府一道反對胡塞武裝。三是南方過渡委員會。該組織成立於2017年5月，其前身是“南方運動”，領導人包括前亞丁省省長祖貝迪等人，成員主要是南方的一些軍政精英及其追隨者。他們的武裝力量並不是特別強大，主要依賴阿聯酋的支援。該力量在對抗胡塞武裝時與哈迪政府合作，但在葉門南部影響力的爭奪上與政府存在衝突。
▍葉門多重武裝力量崛起的原因
當前葉門的武裝力量不僅數量眾多、種類繁雜，而且行動活躍、作用顯著。2017年葉門民調中心就“誰能給你們提供當地的安全保障”這一問題開展全國性調研，僅有16%的受訪者表示是軍隊等國家安全部門。顯然，政府和非政府性的武裝力量並存已經成為葉門安全格局中的一個重要現象。葉門多重武裝力量崛起主要源於以下兩個層面的因素。
（一）國內層面：安全結構脆弱
中東變局發生後，整個中東地區多重武裝力量的崛起並非憑空而來，而是有其特定的歷史和組織因素，其中的結構性原因至關重要。在葉門，多重武裝力量崛起的深層次原因是葉門不穩定的安全結構，包括缺少強有力的政府機構和包容性的社會結構，以及極度糟糕的經濟狀況。
第一，葉門國家機構長期脆弱，這是多重武裝力量崛起和安全結構碎片化的重要原因。國家機構是不同社會力量談判和討價還價的制度平臺，它往往反映社會力量互動的“遊戲規則”，決定國家權力的分配和管理。在葉門，缺乏效力的國家機構降低了社會力量合作解決問題的意願和背叛國家的成本。
一方面，國家機構脆弱致使一些社會群體被邊緣化，促使他們使用武力手段謀取社群利益。薩拉·菲利普斯（Sarah Phillips）曾指出，長期以來葉門的國家資源極為稀缺，國家機構效力有限，政府執行的實質是庇護政治，即總統使用國家資源構建並維持庇護網路，以此換取地方精英對政府的承認。哪些力量能夠被納入庇護體系以及他們在庇護體系中的地位，主要取決於他們與總統的關係。薩利赫下臺後，在葉門政治轉型程序中，長期受到不公平待遇的胡塞運動和“南方運動”被進一步邊緣化，促使他們憤而使用武力手段尋求社群利益。
另一方面，國家機構脆弱導致政府無力鎮壓武裝力量的叛亂，無政府狀態促使非政府武裝力量填補安全真空。埃及、突尼西亞的國家能力相對強大，兩國雖然受到中東變局衝擊，但其國家機構得以維持，安全部門能夠有效維持國家秩序。然而，葉門脆弱的國家機構在胡塞武裝的衝擊下迅速崩塌，葉門不再有“利維坦”保障國家安全和秩序，便陷入了霍布斯所說的“所有人反對所有人”的狀態。為了應對這種極度不安全的形勢，一些社群武裝便被啟用或者新建武裝力量以確保自身安全。
第二，葉門社會異質化程度高，且缺乏公民文化，這是多重武裝力量崛起的社會原因。
一方面，葉門存在多種結構性的社會矛盾，這為一些社群力量參與武裝衝突提供了“燃點”。葉門國內的主要矛盾包括南北矛盾、部落矛盾和教派矛盾等。歷史上，葉門南北差異較大，雖然1990年南北葉門實現了統一，但是南葉門民眾普遍認為中央政府偏袒北方，這也是“南方運動”尋求武裝自治的重要原因。葉門國記憶體在約200個規模較大的部落，歷史上這些部落為了爭奪資源和聲譽經常發生衝突。胡塞武裝與薩利赫政府之間的戰爭，就有巴基勒部落聯盟和雜湊德部落聯盟衝突的影子。此外，葉門存在顯著的教派差異。從教派的人口分佈來看，葉門國內什葉派人口占比約35%，遜尼派人口占比約65%，20世紀70年代之後，栽德派和薩拉菲主義運動的矛盾不斷加劇，教派矛盾推動了“阿拉伯半島基地組織”在葉門的發展。
另一方面，葉門主流的政治文化仍然是部落和區域性的，而非公民和國家性的，這使得族群武裝衝突極易被啟用。在葉門，農村人口高達70%，當地的葉門人仍然高度重視自己的部落身份，願意將自己的安全交託給部落。如一名塔伊茲地區的護士在採訪中指出，“如果有家族，就不需要警察。我不想去警局，因為那裡沒有女性警官，並且警察將指責轉向我，敗壞我的聲譽”。公民身份和國家認同意味著民眾將其他民眾視為群內成員，因而願意使用和平手段解決衝突。由於缺乏公民文化和國家認同，葉門民眾的部落認同加劇了群體之間的分裂，而部落的尚武文化傳統則進一步加劇了武裝衝突。
第三，葉門經濟狀況惡劣，獲取經濟利益成為精英和普通民眾訴諸武力的重要動機。
一方面，獲取經濟利益是一些社群領導組建武裝力量的重要考慮。胡塞武裝一直抱怨政府對於他們的大本營——薩達省的資源分配過少。2014年胡塞武裝發動叛亂的重要原因正是為了謀取更多的物質利益。隨著戰爭的爆發和延續，葉門的武裝力量領導往往受益於戰爭經濟，他們得益於直接從事經營活動和間接管理經濟活動（在控制區內“收稅”）。透過建立武裝獲取經濟收益，使他們願意積極擴充武裝，而不願輕易解除武裝力量。
另一方面，普通民眾缺乏獲取經濟資源的機會，加入武裝組織能夠獲得相對穩定的收入。長期以來，葉門經濟主要依賴農業，一直是阿拉伯世界經濟最落後的國家之一。2010年，葉門人均國民生產總值僅1180美元。由於缺乏工業部門吸收勞動力，失業率長期居高不下，並隨著武裝衝突進一步惡化。據《葉門觀察者》的資料顯示，葉門失業率從2011年2月革命前的25%升至2013年的36%，2014年更是飆升到44%。葉門國內大量青年人苦於無法找到合適的工作，轉而加入武裝組織謀求生計，這為武裝力量提供了大量兵源。
(二）外部層面：代理人戰爭的推動
2014年以來，葉門國內各種力量為了爭奪權力、進行復仇和競爭資源而展開激烈的武裝衝突。其中，胡塞武裝受到伊朗的支援，而沙特基於遏制胡塞武裝和伊朗擴張的考量，不僅組建聯軍對葉門進行直接軍事幹預，而且積極扶植代理人間接影響葉門局勢，這為葉門的武裝力量崛起和衝突持續注入了外部動力。
第一，沙伊兩國為葉門的代理人提供軍事支援，是武裝力量參戰的重要保障。沙特在葉門投入的戰略成本很高，積極為反胡塞力量提供軍事訓練和武器裝備。從2015年開始，沙特在其境內南部城鎮沙魯拉為親哈迪的葉門部落武裝提供軍事訓練，包括輕武器使用和戰術知識。此外，沙特持續為哈迪政府軍等代理人提供武器裝備支援，葉門軍方曾多次公開對沙特領導的阿拉伯聯軍表示感謝。
伊朗支援胡塞武裝，積極為其提供軍事援助。2014年曾有一些胡塞武裝成員在伊朗庫姆附近的伊斯蘭革命衛隊訓練營接受訓練。2011年以來，伊朗增加了對胡塞武裝的武器援助，包括AK-47突擊步槍和行動式火箭彈。許多軍事專家認為，胡塞武裝的導彈技術突飛猛進得益於伊朗提供的裝備和技術。
第二，沙伊兩國為葉門的代理人提供資金和外交支援，是葉門武裝力量得以持續壯大的重要原因。沙特為建立反胡塞武裝的力量提供了大量資金支援。近年來，安全和軍事開支一直是沙特政府的最大支出，安全預算佔2017年沙特財政預算的32%。2015年沙特財政大臣曾表示，葉門戰爭花費了沙特53億美元。當前，葉門戰場每年耗費沙特約50億至60億美元。此外，沙特還透過外交和宣傳加強自身干預葉門以及對抗胡塞武裝的正當性。
與此同時，伊朗也向胡塞武裝提供資金和政治支援。據報道，伊朗每年向胡塞武裝提供數百萬美元的援助。一些伊朗軍政高官公開表達對胡塞武裝的支援，並批評沙特領導的聯軍對葉門進行軍事幹預。此外，伊朗還幫助胡塞武裝在黎巴嫩真主黨控制的地區開設了馬西拉（Al Maseera）電影片道。
在葉門戰場上，美國的庇護國角色常被忽略。事實上，美國在葉門有兩場代理人戰爭，一是支援沙特聯軍對抗胡塞武裝，二是扶植阿聯酋及其盟友在地面戰場打擊極端主義力量。美國對於沙特的軍事支援，不僅是沙特進行空襲和扶植代理人的基礎，而且是沙特長期不願積極參與和平談判的重要原因。
總之，葉門國家機構缺乏效力、社會缺乏凝聚力和經濟狀況極端惡劣，脆弱的安全結構是葉門武裝力量崛起的根本原因，而外部力量的干預和代理人戰爭不僅為葉門武裝力量崛起提供了重要支援，也為葉門武裝衝突的持續發酵注入了動力。
▍多重武裝力量崛起對葉門和中東局勢的影響
有研究者認為，一些非政府武裝力量為葉門普通民眾提供了相對有效的安全保障，使得民眾的安全感整體較高。2017年的調查結果顯示，在葉門全國範圍內，有近六成的民眾感受到總是或大多數時候是安全的，而感覺總是或大多時候不安全的人僅佔兩成。但總的來看，多重武裝力量崛起對葉門和地區局勢的影響是消極的。
第一，多重武裝力量的存在損害葉門的主權完整和統一。
當前，主權不可分割仍是國際社會普遍遵循的國際法準則。多重武裝力量崛起對於葉門主權的破壞是顯而易見的。
首先，葉門出現多個權威中心，其主權完整受到嚴重衝擊。事實上，葉門當前存在三個“政府”：一是受到沙特支援和國際社會普遍承認的哈迪政府，該政府目前偏安於亞丁，具有形式上的合法性，但對於葉門局勢的實際掌控能力十分有限。二是胡塞運動在薩那組建的“政府”，其鼎盛時期控制了全國近2/3的土地，目前主要控制著葉門北部地區。在其控制區內，胡塞武裝既管理經濟活動，也提供公共服務，還保障安全秩序。三是“南方過渡委員會”在亞丁組建的“政府”，作為對抗北部的代表性力量，得到了不少南部民眾的支援。除此之外，葉門還存在為數不少的具有一定政治實力的非政府組織。
其次，外部力量基於權力政治、身份政治和地區野心，直接或間接軍事幹預葉門事務，破壞了葉門的國家主權。一方面，沙特和阿聯酋在葉門境內支援多支非政府武裝力量，這些力量並不都是支援哈迪政府的。此外，由於政府的脆弱性，即使外部力量做出有損葉門主權的舉動，政府也幾乎無力反制。另一方面，葉門進一步淪為多個外部力量的勢力範圍。傳統上，葉門是沙特的勢力範圍，沙特透過資助西北高地的部落及葉門政府，獲取了在葉門的強大影響力。隨著阿聯酋在葉門支援大量武裝力量，尤其是南部的勢力，其在葉門南部的影響力增強，未來將日益顯著。伊朗透過支援胡塞運動，擴大了其在葉門的影響力。顯然，這進一步破壞了葉門的主權獨立和完整。
最後，葉門未來安全部門重建難度增加，這從根本上阻礙著葉門的主權完整。一方面，葉門民眾對於國家武裝的信心下降，不利於建立統一、透明、高效的安全部門。2017年的一項調查顯示，當被問及“是否應該只由國家來提供安全”時，葉門民眾對於國家壟斷安全治理的支援率較2013年下降了約5%。這不僅表明政府建立權威性的國家武裝缺乏大眾支援，而且意味著非政府武裝力量仍有較大的生存空間。另一方面，如何安置非政府武裝力量將是葉門安全部門重建的難題。在戰爭結束的第三世界國家，安全部門重建總是一個困難的議題。政策選擇面臨兩難困境：如果直接復員這些武裝力量，意味著社會中存在大量能瞬間轉變為武裝分子的人員，顯然具有潛在風險；如果將他們編入國家安全部門，意味著安全預算將大幅增加，且很難保證這些人對國家忠誠，這對國家主權仍是潛在威脅。
第二，多重武裝力量的崛起惡化了葉門的安全域性勢。
目前，葉門形成了四個既相互聯絡、又相對獨立的衝突區。在北部，親哈迪政府的力量與胡塞武裝激戰，前者得到沙特聯軍的空中支援和裝備補給。在南部，“南方過渡委員會”在阿聯酋的支援下，既與政府一道反對胡塞武裝的“入侵”，又與政府存在摩擦。東部的哈德拉毛省和馬赫拉省是第三個衝突區域。哈德拉毛省自然資源豐富，並深受部落和宗教勢力的影響，“阿拉伯半島基地組織”在2015年至2016年期間控制了該省大半年。當前，哈德拉毛省地方武裝力量負責穆卡拉港和島嶼的安全，而葉門第一軍區下屬的武裝力量負責北部哈德拉毛谷地的安全。馬赫拉省是葉門受戰爭衝擊最小的地區，部落準自治組織承擔安全治理職能。第四個衝突區域是葉門暴力程度最高的塔伊茲和荷臺達。當地多支地方民兵武裝與不同的衝突方結盟，並參與戰爭。他們主要透過切斷供應線、摧毀基礎設施等手段爭奪城市控制權。塔伊茲遭到數年的圍城戰，當地居民深受胡塞武裝和極端主義力量封鎖的影響，並深陷聯軍空襲的困擾。紅海沿線的荷臺達，在戰爭一開始就被胡塞武裝佔領，深受沙特聯軍海路封鎖的影響。當前，荷臺達仍是反胡塞聯軍與胡塞武裝爭奪的焦點。
多重武裝力量崛起惡化了葉門的人道主義狀況。由於葉門境內很多武裝力量是非國家行為體，它們與國家的行為方式不同，這些力量不受政府責任的限制，國際社會的規範壓力對它們影響有限，因此缺乏維護國家基礎設施和保障公共安全的動力，也沒有承擔人道主義責任的意識。許多非政府武裝力量將大量國際人道主義援助物資據為己有，只將很少一部分物品分發給普通民眾。一些武裝力量還阻礙國際人道主義援助行動，甚至扣押人道主義救援人員，以此阻止敵對方從中得到幫助。顯然，這些舉動嚴重違反了人道主義精神，進一步加劇了葉門人道主義危機的惡化。
與此同時，多重武裝力量崛起增加了葉門問題的解決難度。一方面，不同武裝力量具有相對複雜的利益訴求，這導致全面的政治安排較難實現。葉門的衝突方較多，它們往往具有差異較大的政治目標。在擁有強大武裝的情形下，很多武裝力量往往並不願意犧牲自身利益來支援政治和解程序。另一方面，外國勢力的捲入不僅使葉門問題進一步複雜化，而且影響了一些力量的談判意願。國外力量的介入，意味著它們勢必要將自身利益反映在葉門未來的政治安排中，這顯然增加了葉門和平談判的難度。此外，國外力量持續為葉門國內的武裝力量提供經濟、政治和軍事支援，使得後者不願積極參與和談。例如，雖然在戰場上不斷敗退，但由於沙特的力挺，哈迪政府拒絕了2016年科威特和談中提出的政治解決方案，因為該方案未對哈迪未來的政治命運提供承諾。
第三，葉門的多重武裝崛起導致海灣地區的安全形勢進一步惡化。
首先，胡塞武裝的崛起進一步激化了它與沙特之間的敵對關係。沙特與胡塞武裝的對抗由來已久，雙方在意識形態、歷史關係和戰略訴求上存在矛盾。2014年以來，胡塞武裝在葉門的實力顯著增強，這加劇了沙特的不安全感，導致沙特組建聯軍和扶植代理人對抗胡塞武裝。反觀胡塞武裝，它屢屢採用邊界滋擾、導彈襲擊等方式報復和威懾沙特。沙特政府在2018年5月初表示，自出兵葉門以來，胡塞武裝共向沙特發射了119枚導彈，主要襲擊沙特南部的吉贊和納季蘭，有時也對首都利雅得進行攻擊。顯然，沙特與胡塞武裝處於高度敵對狀態。
其次，沙特與伊朗的地緣政治競爭加劇。沙特與伊朗的地緣政治競爭由來已久，中東變局進一步激化了兩國在中東地區的戰略敵對，雙方在黎凡特、海灣、北非等多條戰線上展開激烈博弈。葉門與沙特接壤，因此葉門對於沙特安全極為重要。胡塞武裝的崛起加劇了沙伊對抗，伊朗支援胡塞武裝，試圖以此牽制沙特的戰略精力和消耗其戰略資源，沙特則一直擔心胡塞武裝成為“葉門版本的真主黨”，進而將打擊胡塞武裝視為遏制伊朗在中東戰略擴張的重要舉措。可見，葉門是沙伊兩國戰略角逐的重要場所，而葉門戰爭成為加劇兩國戰略競爭的重要議題。
最後，多重武裝力量的激戰惡化了海灣地區的非傳統安全狀況。一方面，戰爭催生出大量難民。截至2018年8月，葉門戰爭已造成200萬人流離失所，超過19萬人逃往索馬利亞、衣索比亞和伊拉克等國家。由於這些難民接收國自身也面臨嚴峻的安全域性勢和資源稀缺問題，大量葉門難民的進入對這些國家的社會、經濟和安全造成了嚴重衝擊。另一方面，戰爭破壞了葉門及周邊的生態環境。戰爭造成大量森林被毀，薩那的綠化率比戰前降低了一半，葉門水資源緊缺狀況尤其是乾旱形勢持續惡化，這將對葉門及其周邊的生態環境造成長久破壞。
由此可見，葉門多重武裝力量崛起對於葉門主權、葉門安全域性勢以及地區地緣政治造成了多方面的不良影響。
▍葉門多重武裝力量問題的治理途徑
鑑於葉門多重武裝力量對於安全的消極影響，國際社會、地區力量和葉門政府試圖對其進行治理。需要指出的是，這裡探討的多重武裝力量問題的治理是指對多重武裝力量本身的治理，而不是對多重武裝力量崛起造成的安全問題的治理。下文將透過考察國際、地區和國內三個層次的葉門多重武裝力量問題治理實踐，從治理主體、治理客體、治理議程的角度分析治理困境，並探討可行的治理途徑。
第一，在國際層面，以聯合國為代表的國際組織試圖斡旋葉門的主要衝突方，以期儘快結束葉門的戰爭狀態，實現國家的整體安全。聯合國秘書長先後任命賈邁勒·本奧馬爾（2011年4月至2015年4月）、伊斯梅爾·艾哈邁德（2015年4月至2018年2月）和馬丁·格里菲斯（2018年2月以來）為葉門問題特使。聯合國的斡旋任務大體可以分為兩個階段：2015年4月之前主要是支援海合會提出的葉門政治轉型倡議，2015年之後主要是說服主要衝突方重回談判桌。
2015年4月14日，聯合國安理會透過關於葉門問題的2216號決議，要求舉行和平談判。在此基礎上，葉門各方進行了四輪和談：2015年6月的日內瓦和談，2015年12月的日內瓦和談，2016年4月至8月的科威特和談以及2018年12月的斯德哥爾摩和談。在前三次談判中，哈迪政府與胡塞—薩利赫聯軍雖然就交換戰俘和部分停火的方案進行了討論，但由於衝突方的承諾難題、部分利益攸關方未被涵蓋和斡旋者的道德困境等原因，最終協議未能達成。直到2018年底，在格里菲斯的斡旋下，哈迪政府與胡塞運動進行了斯德哥爾摩和平談判，達成了《斯德哥爾摩協議》。
聯合國對葉門多重武裝力量的治理存在以下三個主要問題：一是治理主體的能力侷限。由於聯合國在葉門並不具備強制力，因此其發揮的作用更多是協調性和斡旋性的，其斡旋的成功與否並不由聯合國所左右，而是有賴於葉門主要衝突方和利益攸關方的認可和支援。二是治理客體的代表性有限。長期以來，聯合國主要斡旋哈迪政府和胡塞武裝，而對於其它武裝力量關注有限，這並不利於該問題的全面解決。三是治理議程缺乏系統性。聯合國的治理議程主要關注和談和停火，這有其合理性。但是，如果不能處理解除非政府武裝、終結外部干預、加強國家武裝能力等議題，葉門多重武裝力量問題的治理很難最終成功。
第二，在地區層面，沙特與阿聯酋是參與葉門多重武裝力量問題治理的最重要力量。正如上文指出的，兩國軍隊是葉門多重武裝力量的組成部分，因此是治理客體。然而，兩國試圖扶植並協調葉門國內部分武裝力量，因此也是治理主體。這看似矛盾，實則不然，因為兩國並不是在同一組治理關係中同時充當主體和客體。整體上，兩國是被治理的物件，而在地區層面，兩國又是治理參與者。
一方面，兩國對於葉門武裝力量的治理主要採取代理人戰爭的方式，即透過扶植反對胡塞運動的武裝力量，實現反胡塞、反伊朗、增強在葉門影響力的戰略訴求。值得注意的是，阿聯酋與沙特的行為方式並不完全相同，兩者最大的區別是，沙特在葉門幾乎沒有出動本國的地面力量，完全依賴代理人，而阿聯酋則有3000人左右的地面部隊存在。兩國的代理人包括蘇丹、塞內加爾和部分海灣君主國的軍隊，以及葉門國內的力量——哈迪政府軍、忠誠於薩利赫集團的武裝（前總統薩利赫去世之後）、阿里·穆赫辛將軍領導的武裝以及其他一些部落武裝等。
另一方面，沙特和阿聯酋兩國還負責協調友軍中的不同武裝力量，確保本陣營的“同仇敵愾”。在荷臺達，反胡塞武裝的聯盟包括以下力量：塔裡克·薩利赫領導的前共和國衛隊成員、地方化的蒂哈馬抵抗軍、政府軍以及南部的薩拉菲派，它們只是鬆散的聯盟，彼此之間甚至不乏敵對，其行動受到阿聯酋的支援、管控和協調。在亞丁，沙特領導的聯軍協調著哈迪政府與“南方過渡委員會”的關係。2018年1月，“南方過渡委員會”武裝力量與哈迪政府軍在亞丁兵戎相見，前者攻佔了政府機構。2018年2月初，在沙特等國斡旋下，“南方過渡委員會”將亞丁的行政權力交還哈迪政府。
兩國對葉門武裝力量的治理主要存在以下三個問題：一是作為治理主體，兩國的治理合法性受到質疑。在許多葉門人眼中，沙特領導的聯軍是“入侵者”，其空襲多次造成平民傷亡，其封鎖加劇了葉門的人道主義危機，是葉門安全的“破壞者”。二是兩國的治理客體選擇存在問題。兩國對於代理人的選擇標準主要依據為是否反對胡塞武裝，而對於這些力量與政府的關係、是否具有極端主義傾向、是否違反人道主義原則等問題，並未予以充分考慮，這存在諸多隱患。三是兩國的治理議程很難實現其目標。兩國的治理思路是，依託相關武裝力量代理人，在軍事上徹底擊敗胡塞武裝。然而，由於胡塞武裝強大的戰鬥力，以及反胡塞力量的分散性和脆弱性，這種治理議程目前效果十分有限。
第三，在政府層面，哈迪政府試圖對武裝力量進行混合性安全治理。混合性安全治理側重於國家武裝與非政府武裝力量的並存和互動，即雙方在安全治理中功能界限變得模糊，在行動上彼此配合。
哈迪政府對武裝力量的混合性治理主要透過兩個機制來實現。一是非政府武裝力量的常規化，即部分非政府武裝被整編進國家或平行性安全部門。如果某一非政府的武裝力量承認哈迪政府的權威，政府就賦予該武裝力量合法性，並對其提供資金和武器支援，同時這些武裝力量也需要跟政府軍一道執行某些軍事任務，例如前面提到的總統保護部隊第五營。二是國家武裝力量的輔助化，即國家武裝配合非政府武裝力量，共同承擔特定的軍事任務。2015年，在塔伊茲戰場上，戰鬥力較強的薩拉菲派武裝是對抗胡塞武裝的主力，而政府軍承擔著輔助力量的角色。562017年12月以來，在葉門西部沿海地帶，反胡塞聯軍向荷臺達推進的行動中，忠誠於薩利赫家族的武裝力量是主力，而政府軍僅僅是輔助性力量之一。
由於葉門政府安全提供者角色的權威性不復存在，因此，葉門整體性的國家安全框架難以為繼。與傳統民族國家的安全制度不同，葉門政府當前的安全架構並非自上而下型的等級性安排，而是由國家武裝和非政府武裝力量基於具體戰場形勢構成的治理網路，即安全治理混合化——非政府武裝力量填補葉門軍隊崩潰後的安全真空；國家武裝與非政府武裝力量共擔安全治理職能。
哈迪政府對葉門武裝力量的治理主要存在以下兩個問題：一是作為治理主體，政府缺乏足夠的國內合法性，而且不具備足夠強大的治理能力。由於哈迪政府缺乏國內民眾的普遍支援，其生存主要依賴國際合法性，其政權治理能力有限，導致其治理多重武裝力量的資源和手段不足。二是哈迪政府的治理機制具有內在的矛盾性。接受甚至支援非政府武裝力量的做法，雖然在一定程度上有利於增強政府對抗胡塞武裝的能力，但是卻在客觀上增強了這些非政府武裝力量的實力，長遠來看並不利於政府的安全治理和國家主權的完整。
最後，除了全球、地區和政府單個層次對葉門多重武裝力量治理存在的缺陷外，這三個層次之間缺乏相互協調，甚至相互牴牾，進一步加劇了對多重武裝力量問題的治理困境。一是聯合國治理方案的優先考慮是止戰促和，這與沙特領導的聯軍和哈迪政府徹底擊敗胡塞武裝的總思路並不一致。因此，相對具有合法性的聯合國和談機制遲遲不能發揮作用。二是沙特聯軍的治理議程往往只關注武裝力量是否具有反胡塞運動的特徵，而對這些力量與政府的關係、極端主義傾向等問題考慮有限。顯然，這與哈迪政府對於那些具有反政府傾向力量的擔憂存在矛盾。例如，哈迪政府與“南方過渡委員會”之間存在持續的敵對。三是不同治理層次的主體並未建立起有效的協調機制，導致各方在即便有共同利益的相關議題上，也未能形成合力。例如，在武裝力量對人道主義問題造成的傷害方面，各方具有基本的共識。但由於缺乏協調，造成該問題並未得到較好解決。
斯德哥爾摩和平談判以及《斯德哥爾摩協議》的達成為葉門多重武裝力量問題的治理提供了思路。斯德哥爾摩和平談判是在全球層次的聯合國斡旋下，地區層次的治理行為體沙特因卡舒吉事件受到美國的壓力增大，遂向哈迪政府施壓參與和談的背景下進行的。2018年12月13日，《斯德哥爾摩協議》達成，其核心內容是，雙方同意建立交換戰俘機制，在荷臺達省與荷臺達、塞利夫、埃薩三個港口實現停火，組建討論塔伊茲局勢的委員會。這一協議的達成具有三重意義：一是協議是沙特領導的聯軍軍事幹預葉門以來，聯合國斡旋取得的最大成果；二是表明國際社會對葉門問題的關注不斷增強；三是在聯合國和平斡旋中，沙特等海灣國家成為支援性力量。以斯德哥爾摩和平談判為代表的兼顧全球、地區和政府層面互動的多層次安全治理框架，應當是葉門多重武裝力量問題治理的未來出路。然而，葉門多重武裝力量問題的多層次治理框架並未被制度化。葉門問題的主要利益攸關方在協議達成之後並未進一步推進協議的落實，反而出現了相互扯皮的現象，這顯然不利於葉門多重武裝力量問題的解決。
▍結 語
中東變局以來，以葉門為代表的中東脆弱國家深陷安全真空之中。葉門脆弱的安全結構以及外部力量的干預，成為多重武裝力量崛起的重要原因，突出表現為武裝組織數量多、種類雜、行動活躍和影響巨大等特徵。這不僅削弱了葉門的國家主權完整，而且惡化了葉門及海灣地區乃至整個中東地區的安全域性勢。
當前，對於葉門多重武裝力量的崛起問題，形成了多種治理實踐：一是全球層面聯合國主導的葉門止戰促談的治理平臺，二是地區層面沙特和阿聯酋主導的扶植和協調反胡塞武裝的治理安排，三是哈迪政府採取的混合性武裝力量治理模式。這些治理實踐不僅在單個層次上面臨治理主體、治理客體和治理議程的侷限，而且不同層次之間也缺乏溝通和協調。因此，當前葉門多重武裝力量的治理問題仍然突出。
鑑於葉門複雜的安全形勢，多重武裝力量問題的治理將是長期而艱鉅的。對於葉門多重武裝力量問題的治理，短期內應當首先實現葉門的全面和平，中期內應當實現以非政府武裝力量的武裝解除為核心的安全部門改革，長期內應當提升葉門國家的治理能力和治理體系的現代化水平。這些目標的實現，需要全球、地區和葉門國內層面的溝通協調和良性互動，即實現多層次安全治理安排的制度化。
編輯｜羅宋唐
本文原載《阿拉伯世界研究》 2019年第4期，原題為《葉門多重武裝力量的崛起及其治理困境》。圖片來源於網路，歡迎個人分享，媒體轉載請聯絡版權方。