作者 | 高 興 中國政法大學法學博士生
一審 | 李梓源 英國布里斯托大學 LLM
二審 | 富 揚北京師範大學法律碩士
編輯｜周 彤 北京理工大學法學院本科生
田 悅 華僑大學本科
責編 | 馬語謙 武漢理工大學本科
法律監督機關的教義澄清
作者：高興 中國政法大學法學博士生
長期以來，理論和實務界圍繞檢察機關的法律監督地位、權力配置方式等一直存在較大爭議。一方面，從我國憲法的變遷史來看，“檢察機關行使檢察權”的規定伴隨著檢察制度的產生與發展，對檢察權性質的追問成為長期困擾人們對檢察機關定位的終極問題。另一方面，82《憲法》出臺之後，理論界普遍轉而關注《憲法》134條規定的“法律監督機關”[1]這一定位，並透過規範分析等方式，試圖為檢察權性質的終極追問尋求理論解答：其中，持“一元論”觀點的學者認為，一切檢察活動都是法律監督活動的具體形式，全部檢察權可統一於法律監督權。換言之，這種觀點將檢察權在內涵和外延上等同於法律監督權，將檢察權和法律監督權作為相同概念對待[2]。持“二元論”的學者則認為，控訴職能與訴訟監督職能並無一致性或包含關係，這兩種職權屬於並列關係，相互無法完全涵蓋，二者均屬於檢察職能的下位概念[3]。事實上，上述觀點都侷限於橫向的憲法規範分析和比較分析，缺乏立足中國時代背景的對憲法及相關法律的縱深考察，導致憲法成為與時代隔絕的僵化文字[4]。對極富中國特色的檢察制度展開研究，不應過分拘泥於靜態的憲法文字，而應在充分理解立法原意和憲法變遷背景的基礎上，探尋檢察權與法律監督機關（而非法律監督權）的本然關係。
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“法律監督”首次成為立法語言，可追溯至1979年出臺的《人民檢察院組織法》，該法第1條規定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關。”但早在此之前，“法律監督”一詞就已經被用以指稱蘇聯檢察機關的性質定位，例如1950年最高人民檢察署李六如副檢察長在全國司法會議上的報告《人民檢察院任務及工作報告大綱》中指出，社會主義蘇聯的檢察機關的職權是法律監督[5]。同年中共中央釋出的《關於建立檢察機關問題的指示》中指出，蘇聯的檢察機關是法律監督機關，對於保障各項法律、法令、政策、決議等貫徹執行，起了重大作用[6]。但需要注意的是，這裡的“法律監督”的概念內涵與如今憲法對檢察機關的性質界定有很大區別。從內涵上看，彼時“法律監督”一詞係指代前蘇聯的“一般監督”，或者說我國對前蘇聯檢察機關的性質界定與“一般監督”有本質關聯[7]。前蘇聯檢察職能通常被概括為“司法監督+一般監督”，前者是指檢察機關對法院和警察的司法活動進行監督，後者是指檢察機關代表國家對政府機關、社會組織及其從事公務的人員和公民的行為是否合法實行監督，其目的在於維護法律的正確、統一實施，保障法制的統一性[8]。作為在列寧法律監督思想指導下產生的前蘇聯檢察制度，其核心特徵就在於“一般監督”[9]，正是在這個意義上，我國20世紀50年代將前蘇聯檢察機關稱為法律監督機關[10]。新中國成立後，我國檢察制度的構建深受前蘇聯影響。
1949年全國政協會議第一屆全體會議透過的《中華人民共和國中央人民政府組織法》第28條規定：“最高人民檢察署對政府機關、公務人員和全國國民之嚴格遵守法律，負最高的檢察責任。”而後1954年《中華人民共和國檢察院組織法》第4條規定，地方各級檢察院對於地方國家機關的決議、命令和措施是否合法，國家機關工作人員和公民是否遵守法律，實行監督。由此可知，新中國成立後檢察機關享有“一般監督”的檢察職權，實質上具備法律監督機關的性質。只不過在這一檢察理論移植的過程中，有不少分歧的聲音出現。在新中國檢察機關的建立初期，有人贊同“一般監督”的檢察職能，稱地方政府機關的決定有錯時，同級黨委可以糾正，必要時可以用檢察方式糾正；也有人認為“一般監督”應少用、慎用，只有在發生分裂國家政權等重大案件中，才由檢察機關行使“一般監督”職權；還有人主張這一法律移植不符合中國國情，檢察機關不應承擔這一任務[11]。在54年《人民檢察院組織法》的起草過程中，彭真也對“一般監督”持謹慎和保留態度，他認為就監督物件而言，檢察署的任務是追究違法亂紀的責任，但也不是什麼違法亂紀都管[12]。可見，雖立法上最終確認了“一般監督”的檢察職能，但可以肯定的是，對“一般監督”的接受，是在我國檢察制度創立初期，相關理論認識不統一，缺乏實踐經驗的背景下勉強作出的無奈選擇[13]。
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從1957年反右鬥爭擴大化開始，支援“一般監督”的意見被作為反黨反社會主義的政治立場加以批判。文化大革命爆發後，檢察機關建制被整體撤銷，直到1979年才得以恢復。1979年最高人民檢察院報送全國人大常委會審查《關於<中華人民共和國人民檢察院組織法修改草案>的說明（修改稿）》，修改稿中指出，檢察機關的法律監督機關性質在反右鬥爭中受到不當批判，法律監督被指責為“右傾”，在修法過程中，形成了一致意見——在事關檢察機關性質這樣的根本問題上，必須鮮明旗幟、撥亂反正，肯定檢察機關的法律監督定位。因此修改稿除了恢復原先各項檢察職權的規定外，還進一步明確規定了“檢察院是國家法律監督機關”[14]。但就檢察機關如何開展“監督”而言，法律界並沒有對修改稿中檢察機關的具體職權達成共識，其中“一般監督”的去與留是最具爭議的問題之一。彭真對此問題委婉地表達過否定意見[15]。經過多番波折，最終透過的1979年《人民檢察院組織法》刪去了“一般監督”的規定，以“對於叛國案、分裂國家案以及嚴重破壞國家的政策、法律、法令、政令統一實施的重大犯罪案件，行使檢察權”代之。
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隨後82年《憲法》沿襲了1979年《人民檢察院組織法》中“法律監督機關”以及具體檢察職能的規定，從現實的立法過程來看，這種做法主要是基於“可改可不改的就不改”的立法思路[16]。從彭真關於修改82年《憲法》修改草案中可以看到，在修憲過程中檢察院的建制、地位或職權，完全不是重點[17]。而根據彭真關於修憲草案報告的表述，包括檢察機關在內的各個國家機構都由人大產生並對其負責，受其監督，國家機構之間各有分工、各司其職。此種國家權力的合理分工，一方面可以避免國家權力過於集中，另一方面又可以保證國家權力的有效行使，各項國家工作有效進行[18]。由此可見，雖然“法律監督機關”被82年《憲法》正式確認並具有憲法意義，但可惜的是82年《憲法》並沒有賦予其明確的內涵，“法律監督”的方式方法也沒有在1979年《人民檢察院組織法》的基礎上進一步構建。
相反的是，“法律監督機關”入憲是起草82年《憲法》之指導思想下的產物，即“國家權力合理分工原則”[19]的憲法要求。因此，可以得出的結論是：“法律監督機關”更多的是“國家權力合理分工原則”下檢察機關的功能性定位，其是對檢察機關行使權力所欲達到的功能或目的的一種整體性描述[20]。此種基於功能主義的解釋立場，其精妙之處在於檢察機關被賦予“法律監督機關”的憲法定位後，可以使其圍繞這一定位展開檢察職能的體系性構建，即吸收或拓展與“監督”屬性或功能相近的職權[21]。這種功能性解釋不僅與1979年《人民檢察院組織法》與82年《憲法》關於檢察事項的修法情況相符，而且階段性地解決了在廢除“一般監督”後檢察院如何進行法律監督歷史難題，即暫時擱置具體的檢察監督職能設計，為今天構建其他制度預留了空間。而各種“監督”或非“監督”的檢察職能可以被檢察權這一國家權力所統攝，其效力來源於“檢察院依法獨立行使檢察權”[22]的憲法規定。
事實上，無論是54年《憲法》還是82年《憲法》，檢察權都是一種具有獨立意義的國家權力型別[23]。在檢察權與“法律監督”的關係理解上，不必將檢察權視為法律監督權（而非法律監督機關）的子權力或類權力，此種理解一方面不具有法理基礎，其理論自洽性與融通性值得懷疑[24]，另一方面也不符合修憲實際情況，並且會阻礙檢察權的權力執行與發展。
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釐清“法律監督機關”的憲法應然定位後，在實定法層面的追問需回到現行檢察權權能的發展上。按照現行檢察制度的發展，檢察權是包含多種職權的複合型權力，但其所包括的內容是具體的[25]，可以分為偵查權、公訴權以及狹義法律監督權三種類型[26]。
參考文獻
[1]《憲法》第134條規定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關。”
[2]石少俠：《我國監察機關的法律監督一元論：對檢察權權能的法律監督權解析》，《法制與社會發展》2006年第5期，第23頁。
[3]呂濤：《論刑事訴訟監督制度中存在的主要問題及其對策——以刑事訴訟活動中檢察職能“二元論”為視角》，《法治研究》2010年第9期，第97頁。
[4]鄭賢君：《憲法文字分析：一種解釋方法》，《法律科學（西北政法學院學報）》2008年第2期，第14頁。
[5]閔釤編: 《中國檢察史資料選編》，中國檢察出版社2008年版，第506頁。
[6]丁維群、羅樹中：《“法律監督”內涵正解》，《中南大學學報（社會科學版）》2009年第6期，第757頁。
[7]田夫：《什麼是法律監督機關》，《政法論壇》2012年第3期，第45頁。
[8]黃明濤：《法律監督機關——憲法上人民檢察院性質條款的規範意義》，《清華法學》2020年第4期，第20頁。
[9]蘇聯檢察機關的一般監督工作是由列寧所奠定的。列寧在《論“兩重”從屬制與法律制度》中說道：“檢察長的唯一職權是：監視全共和國內對法律有真正一致的瞭解，既不顧任何地方上的差別，也不受任何地方上的影響。”王桂五：《王桂五論檢察》，中國檢察出版社2008年版，第146頁。
[10]閔釤：《檢察權配置的歷史變遷與反思》，《國家檢察官學院學報》2010年第5期，第60頁。
[11]王桂五：《王桂五論檢察》，中國檢察出版社2008年版，第190-191頁。
[12]《彭真傳》（第二卷），中央文獻出版社2012年版，第880頁。
[13]《彭真傳》（第二卷），中央文獻出版社2012年版，第881頁。
[14]孫謙主編：《人民檢察制度的歷史變遷》，中國檢察出版社2009年版，第331頁。這也是彭真所指出的，對法律虛無主義思想透過立法從正面撥亂反正。王桂五：《王桂五論檢察》，中國檢察出版社2008年版，第183頁。
[15]彭真認為“一般監督”意味著檢察機關的監督實際上是全面的監督，但這會造成的問題是：一方面，檢察機關客觀上沒有能力進行全面監督，另一方面，對國家機關及其工作人員的監督機關、黨的紀律檢查部門和政府行政監察部門，與檢察院的監督應當有所區別，檢察機關的監督範圍應限定在犯罪問題上。這一區別既可以避免不必要的重複監督，也有助於檢察機關集中力量監督國家機關及其工作人員的犯罪問題。因此彭真透過要求最高檢和全國人大常委會法制委員會對上述問題進行重點研究的方式，委婉地對“一般監督”的去與留問題表達否定看法。《彭真傳》（第四卷），中央文獻出版社2012年版，第1319-1320頁。黃明濤：《法律監督機關——憲法上人民檢察院性質條款的規範意義》，《清華法學》2020年第4期，第22頁。
[16]《彭真傳》（第四卷），中央文獻出版社2012年版，第1440頁。
[17]得出這樣的結論是因為彭真在《關於憲法修改草案的說明》中的第八個憲法修改草案主要問題上，即我國國家體制的重要改革和新的發展，完全沒有提及檢察制度的任何內容。在隨後舉行的第五屆全國人民代表大會第五次會議上，彭真也沒有在草案報告的國家機構部分對檢察制度有過任何說明。這與修憲過程中，檢察制度相關問題的爭議不斷形成鮮明比照。參見彭真: 《關於憲法修改草案的說明》，1982年4月22日在第五屆全國人民代表大會常務委員會第二十三次會議上。彭真：《關於憲法修改草案的報告》，1982年11月26日在第五屆全國人民代表大會第五次會議上。
[18]參見彭真：《關於憲法修改草案的報告》，1982年11月26日在第五屆全國人民代表大會第五次會議上。
[19]錢坤、張翔：《從議行合一到合理分工：我國國家權力配置原則的歷史解釋》，《國家檢察官學院學報》2018年第1期，第45頁。
[20]萬毅：《法律監督的內涵》，《人民檢察》2008年第11期，第39頁。
[21]秦前紅：《檢察偵查權的制度邏輯與時代走向》，《政法論叢》2023年第4期，第41頁。
[22]《憲法》第136條規定：“人民檢察院依照法律規定獨立行使檢察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。”
[23]秦前紅：《檢察偵查權的制度邏輯與時代走向》，《政法論叢》2023年第4期，第41頁。
[24]邵暉：《中國檢察權的內部組織構造研究》，中國政法大學出版社2017年版，第77頁 。
[25]王海軍：《中國語境下的“檢察權”概念考察》，《中國法學》2022年第6期，第278-279頁。
[26]秦前紅：《兩種“法律監督”的概念分野與行政檢察監督之歸位》，《東方法學》2018年第1期，第173-174頁。