庇護城市會包庇窩藏非法移民？左右翼對庇護的理解可能都錯了

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作者 | 詹涓

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面對候任總統川普承諾大規模驅逐非法移民的承諾，洛杉磯市議會週二初步支援了一項“庇護城市”法律，該法律禁止該市僱員和資源參與聯邦移民執法。與此同時，波士頓市長吳弭重申該市是“庇護城市”。

這些報道一齣，立刻引起了反移民人士的批評，有微信公號在標題中直指洛杉磯是在“袒護”非法移民，評論區的畫風是下圖這樣的。

在反移民鷹派的想象中，庇護城市和庇護州意味著無法無天，民主黨控制的政府在阻止移民和海關執法局(ICE)的特工逮捕非法移民，即使他們已經被判有罪。

而進步人士同樣對庇護城市做出了不切實際的設想，認為“庇護”政策可以保護生活在其管轄範圍內的每個人，無論其合法身份如何。

事實是，這兩種說法都不完全正確。

簡單來說：

庇護管轄區只是意味著，對於聯邦政府尋找和驅逐非法移民的行動，地方政府可以不支援、不完全配合，但也不積極阻撓；
庇護區的政府並不能阻止聯邦政府在當地進行大規模驅逐；
在庇護管轄區，犯有嚴重罪行的移民仍然需要移交給ICE。

無黨派的ProCon.org致力於提出有爭議問題的正反兩方論點，以下是該機構對庇護城市是否應獲得聯邦資助的正反兩方觀點歸納：

到底什麼是庇護城市？

1980年代，最初提出要“庇護”移民的是給逃離家鄉暴力的中美洲人提供保護的教堂，“庇護城市”(sanctuary)得名於此。法律並沒有對“庇護城市”（美國還有一些州和郡為庇護轄區，數十個學區也自稱是“庇護學區”）做出定義。它可以包括一系列場景，在舊金山，它意味著禁止警察詢問任何人的移民身份，而在巴爾的摩，它指的是監獄不會在囚犯釋放日期之後為移民當局關押他們。但這些警察部門厭惡“庇護”這一術語（在中文中這個詞也不準確），因為它讓很多美國人誤以為這指的是無證移民在這些城市可以永遠安全地住下去，或者意味著警方縱容甚至“包庇”、“窩藏”違法犯罪無證移民，而事實上，美國最大城市的大多數警察都與ICE特工合作調查人口販運和幫派活動等；這些城市也無法阻止任何規模的遣返出境。

從理念上來講，更合適的稱呼應該是“地方控制”(local control)或“安全”城市(safe city)。也就是說，這些城市只是選擇保留當地資源來解決當地問題，而不是無條件、無止境地配合和支援聯邦政府。比如洛杉磯市議會初步支援的庇護城市法律就提出，該市不得動用僱員和資源參與聯邦移民執法，聯邦移民執法部門不得進入該市設施或使用該市資源進行移民執法——舉個例子，ICE不能進入洛杉磯公立學校裡逮捕無證移民，但執法部門調查嚴重犯罪的情況除外。

美國的庇護轄區，其中綠色圓圈為州，紅色方塊為市，黃色為郡。

先說兩個重要的法律觀點，這也是理解庇護城市的基礎。

第一，最高法院已明確表示，“作為一般規則，無證移民留在美國不是犯罪”，因此，無證居留屬於民事侵權行為。根據憲法第四修正案，禁止政府對任何個人和私有財產予以無理扣押，包括短暫拘留。如果警察在路上遇到一個人，不能僅因為對於無證就予以逮捕，因為此人沒有犯罪（但ICE可以逮捕）。同樣，如果警察逮捕了一個認為涉嫌犯罪的無證移民，但隨後此人被證明無罪，則必須釋放此人。德克薩斯斯今年通過了一個名為SB 8的法案，允許警察逮捕任何非法越境的移民，但目前該法因涉嫌違憲被暫時擱置。

第二，移民法是聯邦法律，根據美國憲法第十修正案，聯邦政府“既不能釋出指令要求各州解決特定問題，也不能命令各州或其政治分支機構的官員管理或執行聯邦監管計劃”。最高法院明確指出，移民執法是聯邦政府的專有職責，州和地方警察只有在聯邦政府特別授權的情況下才能執行移民執法。

所以抓捕非法移民也不會是地方執法部門的首要任務，畢竟，地方警察也不會特意去配合IRS或環保局執行這些聯邦規定。強迫地方轄區執行移民執法很可能違憲。

但聯邦政府資源嚴重不足，通常要在警察局和醫院獲取了無證移民的身份等資訊並與他們共享時，才能識別和逮捕他們。庇護城市最主要的形式就是這一步：除非是嚴重的暴力犯罪，否則不會積極配合聯邦的拘留措施。

我們來看一個常見的案例：有人在公路上超速或者尾燈壞了，被警察攔下。如果是無證移民，他們很可能沒有有效的駕駛執照——美國只有12個州和哥倫比亞特區允許這類移民合法駕車。除了這種情況，報警（例如家庭或鄰里糾紛）、車禍、未滿21歲喝酒等情況，移民也可能進入警方視野，哪怕他們是受害的一方或證人。

有個突出的例子，2019年在紐約市，一名男子因為亂穿馬路被捕，被錯誤地移交給了ICE（紐約也是庇護城市，按規定只將嚴重和暴力罪犯移民給ICE），在此期間被移民局關押了一年多，險些被驅逐出境；這名男子從7歲起來到美國，在美國生活了20年，而且他也算不上是完全無證，而是申請到了“童年抵美者暫緩遣返計劃”(DACA)的待遇，但在失效後沒有續簽。

來源：紐約時報截圖。

一旦移民被捕，他們的資訊就會被錄入聯邦資料庫，並與ICE共享。ICE隨後會發出扣留令（也稱為拘留令），要求警方將此人的拘留時間延長最多48小時，直到ICE將此人接走進行移民拘留並最終遞解出境。

在非庇護城市，警察會配合實施這種逾期扣留，但這種行為可能會被認定為在沒有司法授權的情況下非法扣留個人，從而違反了憲法第四修正案。而在庇護城市操作就不同了，如果被捕的移民洗脫罪名、繳納保釋金或因任何罪名入獄服刑期滿獲釋，而且這些移民沒有犯重罪，庇護城市就不會扣人。

因此，實施庇護政策有著憲法第四和第十修正案的保護，並受到最高法院前述判例支援的。

庇護城市無法阻止大規模驅逐，也不會縱容或包庇罪犯

從上面的解釋應該可以看出，左翼和右翼對庇護城市的刻板印象都是錯誤的：這些地方的庇護能力實際上非常有限。所以在洛杉磯，支援庇護法律的市議會成員Kevin de León對《洛杉磯時報》說，他不想“誤導人們”，讓他們相信“會有一個特殊的力場”保護他們免遭洛杉磯的驅逐。

事實證明ICE即使是在實施庇護的加州和芝加哥執法，也沒有那麼難。該機構2018年1月突擊搜查加州的幾家7- 11特許經營店，並通知他們檢查他們的員工移民身份表格。2月對北加州的一次大規模行動中逮捕150多名移民，其中包括一些人稱ICE特工在公共場合隨機接近他們，並要求他們出示證件（ICE通常否認有過這種行為）。2018年5月，ICE在軍歌和周邊的西裔社群裡，對任何“看起來”沒有證件的人進行攔截，五天裡逮捕和拘留了100多人。

同樣，庇護轄區也不會“袒護”、“窩藏”或“藏匿”移民罪犯。

首先，在庇護轄區，非法移民沒有超國民待遇，州和地方警察仍然會對被指控犯罪的移民執行州和地方刑法。雖然聯邦法院對“窩藏”的確切定義存在分歧，但一般都要求有肯定行為，如提供住所、交通和如何獲得虛假檔案的指導。僅僅是未能協助聯邦官員或被動地拒絕舉報無證移民並不算窩藏。

其次，犯有嚴重或暴力罪行的無證移民罪犯仍然會交由ICE，並將面臨遞解出境。

最後，庇護轄區雖然不會超期扣留或拘留輕罪移民，但執法部門仍會將任何被收押到監獄或牢房的人——包括移民——的指紋傳送給聯邦政府；然後，聯邦政府將可能利用這些資訊來識別可能被驅逐出境的非公民。

美國國家科學院2020年發表的研究發現，庇護政策並不能阻止“有暴力犯罪前科的人被驅逐出境”。這項研究分析了聯邦調查局(FBI)的犯罪資料和移民與ICE的遞解出境資料，發現在2010年至2015年期間，這些政策改變了遞解出境人員的構成，將沒有刑事犯罪記錄的人員遞解出境的數量減少了一半，而有暴力犯罪前科的人被遞解出境的數量並未減少。實施庇護政策並沒有影響實施此類政策的轄區內的犯罪率。結果表明，庇護政策可以有效減少遞解出境人數，但不會威脅到公共安全。

發表在PNAS的論文，標題為：庇護政策減少了遞解出境人數，但未增加犯罪。來源：https://www.pnas.org/doi/10.1073/pnas.2014673117

為什麼有些地區選擇成為庇護區？

一個原因是為了保證居民的安全。

執法人員表示，移民社群的成員在舉報犯罪時需要感到安全，不應擔心他們自己或親友鄰居會因為舉報而被驅逐出境。如果向警方求助的人被捲入驅逐程式，其他人在需要幫助時將不敢報警，犯罪活動就會猖獗。庇護政策有助於更好地報告犯罪並與執法部門合作進行刑事調查。

馬里蘭州蒙哥馬利縣警察局中尉彼得·戴維多夫曾向Vox新聞講過一個例子。2012年3月，他們看到一名男子在街上將一名女子從車裡拖出來，開槍打死她，然後開車逃走。警察趕到現場時，唯一記下車牌並向警方提供資訊的目擊者，是無證移民。根據這位移民提供的車牌資訊，警方追蹤到了槍手。戴維多夫說，贏得居住在他們社群的移民的信任需要多年的努力，如果他們與ICE合作過於密切，移民可能會無法舉報犯罪或作為犯罪證人作證。

一些城市成為庇護城市的第二個原因是為了遵守憲法，保護地方預算。

前面說到，聯邦移民官員往往會要求地方執法部門逾期監禁移民，好讓他們有時間前往當地接管，但關押犯人是需要成本的，而聯邦政府通常不會報銷這段時間的費用。此外，如果這些地方逾期關押移民，將可能面臨民權訴訟。道理很簡單，該行為違嫌違反憲法第四修正案中禁止不合理扣押的規定，因此地方政府可能被要求對個人的損失進行賠償。這可能會讓部分城市面臨鉅額賠償。

第三個原因是在公平和平等的基礎上向所有有資格獲得服務的人提供獲得服務的機會。例如，許多學校試圖對所有兒童進行教育，而不管他們出生在哪裡；醫院在提供急救治療時，也不應先行收集病患的國籍和移民資訊（在德克薩斯州例外）。

庇護政策面臨著哪些質疑？

可能讀者們會質疑，逮捕和遣返非法移民，這不是天經地義的事情嗎？不少人會認為任何一個移民都不應該越境進入美國，而且只要被查出來的就應該被遣返。

這是個非常龐大的問題，先說實際障礙，美國有超過1100萬無證移民，其中超過80%已經在美國居住了10年以上，在美國成家立業，當中有約50萬與美國公民結婚已經超過10年，根據皮尤調查，這些無證移民還在美國育有130萬名成年子女。將他們遣返不僅不人道，而且也很難達到大規模減少無證移民的效果，因為他們即使被要求出境，也可以由其配偶子女為他們提供申請簽證的途徑。

再說在資源上的挑戰。從下圖能看出來，美國並沒有停止將沒有合法身份的人遞解出境，在奧巴馬政府執政的頭幾年驅逐人數達到峰值，平均每年40萬人。但即使以這種巔峰速度，美國的無證移民人口也需要30年時間才能完成驅逐，而且這個過程執法成本巨大，也會對家庭、社群和企業帶來很大影響。

再來說，遣返違法犯罪的非法移民是不是天經地義？

有一些案例表明，部分未被遣返的犯罪移民再次犯案。其中一個著名的案例是舊金山的凱瑟琳·斯坦勒被殺案，被告扎拉特曾多次被美國驅逐出境，ICE要求將其拘留，但舊金山強調移交僅限於既有暴力重罪指控又有暴力重罪前科的案件，因此沒有配合。調查發現，被告偷走了槍後發生走火，因此判決他非故意殺人。

如果扎拉特被及時遣返，32歲的斯坦勒不會無端喪生。從理論上講，將被定罪者集中驅逐出境可以減少犯罪，但實際證據不足。奧巴馬時期之所以驅逐人數高，是因為當時實施了“安全社群”(Secure Communities)，地方和州獄警會將被捕人員的移民身份傳送給國土安全部和ICE，犯有刑事罪行的人將被優先予以驅逐，研究表示，沒有證據支援驅逐移民能減少財產或暴力犯罪。在“安全社群”計劃實施後，總犯罪率保持不變，但最近的一項研究發現，該計劃降低了拉美裔受害者向警方報案的可能性，並增加了拉美裔的受害人。

目前有關遣返被定罪的移民能解決犯罪問題的證據，充其量是模稜兩可。也是從這些證據出發，庇護城市沒有積極配合將非暴力和嚴重犯罪的移民移交給ICE，但ICE有了他們的資訊，仍然可以實施進一步行動。

最後，庇護城市違反聯邦法律嗎？川普的第一任期上曾以此為由威脅要取消庇護城市的聯邦撥款。這是個非常複雜的法律問題，前面說到，庇護政策是因應第四和第十修正案而設立的，但川普政府當時認為，當ICE出現時，州和地方法律可以告訴個人（他們可能是警察，也可能是面臨ICE審計的僱主），他們能做什麼，不能做什麼，這是“阻礙”。他們認為，因為聯邦政府從根本上對移民法擁有權力，這種阻礙等於忽視了權力分立本身。從法律上講，這是一個模糊的領域，但預計在川普的第二任期將會再次進入聯邦法院進行辯論。

總結來看，多數美國人現在支援大規模驅逐無證移民，而一些州、郡和城市則表示要“庇護”移民。與很多人理解的不同，“庇護”政策從規則和實踐中都無法阻止無證移民被驅逐。

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