特朗普新移民政策：H-1B簽證抽籤或將終結！！

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特朗普新移民政策：H-1B簽證抽籤或將終結

作者：Stuart Anderson

2025年6月5日，唐納德·特朗普在白宮橢圓形辦公室會見德國總理弗里德里希·梅爾茨時發表講話。（圖片來源：Anna Moneymaker/Getty Images）

特朗普政府正著手釋出一項新規，擬終止或大幅修改目前的H-1B簽證年度抽籤制度。

早在特朗普第一任期接近尾聲時，其政府就曾提議取消現行的隨機抽選流程。目前，當H-1B註冊申請數量超過每年6.5萬個常規名額（另有2萬個名額預留給擁有美國大學高階學位的申請人）的上限時，就會啟動隨機抽籤。

根據這一擬議的新規，美國公民及移民服務局（USCIS）將不再採取抽籤，而是按照申請人所獲薪資的高低，依序發放H-1B簽證名額，即“高薪優先”。

此舉旨在優先吸納那些高薪的專業人才。然而，這一薪資排序制度引發了外界廣泛質疑。

多方評論認為，此舉可能違反相關法律規定，並將使剛畢業的國際留學生及初入職場的年輕專業人士處於極其不利的位置。

目前，這項規則草案正在接受白宮管理與預算辦公室（OMB）的審查，最快可能在未來幾周內獲得批准並正式對外發布。

新規，其實是“舊瓶裝新酒”？

早在2021年1月8日，美國國土安全部（DHS）曾釋出過一項“最終規定”，旨在修改當H-1B註冊申請超出年度總限額（85,000人）時的篩選方式。

根據當時DHS公佈的具體內容，新的篩選流程將依據申請人的薪資對應的“職業就業統計薪資等級”（Occupational Employment Statistics，簡稱OES）進行排序。

具體來說，美國移民局將按照申請人工資達到或超過其所申請職位在目標就業地區所對應的OES工資等級，根據等級高低優先發放簽證名額——即從Level IV（第四級）開始，依序向下篩選至Level III（第三級）、Level II（第二級），直到Level I（第一級）。

這一OES工資等級體系歸屬於美國勞工部，用於衡量各類職位和經驗水平在各地區的薪資標準。

然而，拜登政府上任後，這項規定先是被推遲，最終選擇了不予實施。

對不同薪資群體的潛在衝擊

一般而言，僱主會為經驗豐富、資深的員工支付更高的薪資，對應的通常是OES的第三級（Level III）或第四級（Level IV）工資。

而剛畢業的國際學生及職場新人，則往往只能獲得第一級（Level I）或第二級（Level II）工資，這些等級也常常被用於其H-1B勞工條件申請（LCA）中設定的最低工資標準（實際支付工資往往高於此標準）。

而根據國土安全部的估算，在該擬議規則下，所有獲得第一級工資的申請者將完全無法透過65,000個常規名額或20,000個高等學歷名額的篩選。

在第二級申請人中，僅有約20%能夠獲得高學歷名額，約75%可能中籤常規名額，總體來看，第二級群體的簽證中籤率也將被限制在50%左右。

這意味著，大部分初入職場的留學生將被徹底邊緣化。

更值得注意的是，DHS的分析基於的是遠少於2026財年H-1B註冊人數（343,981份）的樣本資料。

如果按照當前趨勢，大量第三級與第四級高薪申請人參與註冊，第二級的申請人也極有可能被完全“擠出”中籤名單。

2021年，美國國家政策基金會（NFAP）曾就此釋出研究報告，指出在現行的隨機抽籤制度下，國際學生獲得H-1B簽證的機率位元朗普政府所提議的“薪資優先制”高出54%。

這項研究透過對一家移民律師事務所提供的大量真實留學生申請案例進行分析發現，大約90%的國際學生申請人被支付的是Level 1或Level 2工資。

目前尚不清楚這項新規是否會與2021年1月發布的最終規定完全相同，而即使新規在細節上有所調整，只要其核心邏輯仍基於薪資高低排序，其結果也仍將是：不利於國際學生、職場新人，以及薪酬較低的就業群體。

前景幾何？

目前唯一能夠辨識新舊規則差異的線索是，這兩項規定的名稱有所不同。

2021年釋出的舊規被命名為《修改受配額限制H-1B申請人的注冊要求》（Modification of Registration Requirement for Petitioners Seeking To File Cap-Subject H-1B Petitions）。

而此次正在白宮行政管理與預算局審查的新規則命名為《加權選擇機制：H-1B名額申請人的抽籤方案》（Weighted Selection Process for Registrants and Petitioners Seeking To File Cap-Subject H-1B Petitions）。

對此，NFAP高階研究員、經濟學家馬克·雷吉茨（Mark Regets）指出：“加權”（weighted）意味著在保留抽籤程式的基礎上，為部分申請者賦予更高的中籤機率。

例如，如果完全根據薪資進行加權，那麼一位年薪20萬美元的申請者，其中籤機率可能是年薪10萬美元者的兩倍。

另一種可能的加權方式是繼續抽籤，但在抽籤時賦予不同薪資級別的申請人不同的權重。

例如，第四級薪資的申請人有四次被選中的機會，第三級薪資的申請人有三次，第二級薪資的申請人有兩次，而第一級薪資的申請人只有一次。

這種做法雖然形式上保留了抽籤制度，但實質上仍構建了一種薪資即價值的政策導向。

它暗示著——在H-1B篩選過程中，一個Level 4工資的外籍人才比一個Level 1人才“對美國更有價值”的可能性是4倍，甚至是Level 2人才的2倍。

然而，這種邏輯在實際中有顯著缺陷。美國勞工部設立的工資等級，主要衡量的是從業者在市場上的經驗年限與行業熟悉度，並不代表其才華、創造力或長期貢獻潛力。

AI人才鏈恐遭重創

考慮到史蒂芬·米勒（Stephen Miller）作為特朗普政府移民政策的主要設計者，其一貫強硬的反移民立場，分析人士普遍認為，新版H-1B簽證規則幾乎不太可能對國際學生“網開一面”。

早在特朗普第一任期內，政府就多次表示有意終止OPT及其STEM擴充套件專案（STEM OPT），同時還計劃取消國際學生的“身份有效期”（Duration of Status, D/S）制度。

在實際執行層面，該政府曾試圖因留學生的輕微違規行為而大規模驅逐數千人，還曾一度禁止新入學國際學生入境哈佛大學，引發廣泛爭議。

這類政策對國際學生群體構成了持續壓力，也對美國科技創新生態系統帶來了嚴重隱患。

特別是在人工智慧等核心領域，國際學生已成為研究生教育的絕對主力。

據美國國家政策基金會（NFAP）分析，美國高校電氣工程和計算機科學等專業的全日制研究生中，超過70%為國際學生。

而在美國從事科研和開發工作、擁有博士學位的人群中，計算機與資訊科學領域的博士有83%為外籍出生者，電氣與計算機工程領域則為80%。

這意味著，任何限制國際學生參與H-1B項目的政策，都可能直接影響美國在AI、資訊技術等前沿領域的國際競爭力。

國土安全部標誌。（圖片來源：Samuel Corum/Anadolu Agency/Getty Images）

核心矛盾依舊未解，合法性遭質疑

儘管即將出臺的新規可能徹底改變H-1B簽證的抽籤機制，但它依然無視了僱主和專家們反覆指出的關鍵問題：在科技驅動型經濟中，美國市場對高技能人才的需求遠遠超過現有H-1B簽證的供給。

根據美國國家政策基金會（NFAP）的分析，由於年度名額限制，美國移民局在2026財年拒絕了將近三分之二的H-1B申請，目前每年85,000個H-1B簽證名額僅佔美國勞動力總數的約0.05%。

但對國際高階人才，特別是希望留美工作的國際學生而言，H-1B幾乎是唯一的長期合法工作途徑。

對於2021年1月釋出的最終規定，主要存在兩項批評意見，而這些爭議極有可能在當前新規中再度上演。

第一項批評涉及法律層面。反對者指出，該規則本質上違法，因其超出了行政部門的許可權範圍。按照現行法律，任何對H-1B分配方式的根本性修改，如按薪資或技能等級排序，必須經過國會立法，行政部門無權單方面實施。

美國移民律師協會（AILA）聯合多家機構在當時的一份聯合意見書中指出：

“國會在立法中表達得非常明確：H-1B簽證申請應受到數量限制，並且不得依據技能、工資水平、對美國經濟的‘相對價值’，或其他優先順序標準進行篩選，只能按照申請遞交的時間順序處理。”

（“Congress spoke directly and clearly by stating that H-1B petitions were subject to a numerical limit and would be considered not by order of skill or wage levels, by relative value to the U.S. economy, or by any other prioritizing criterion other than filing order.”）

該聯合評論由多個重量級機構簽署，包括：競爭美國聯盟（Compete America Coalition）、FWD.us、國際教育者協會（NAFSA）、國家移民論壇、TechNet和美國商會等。

評論者還引用了2019年DHS在建立H-1B註冊系統時的官方立場：

“若要按工資或其他標準優先排序，需進行法定層面修改。否則，這將與現行移民法相牴觸。倘若國會有意設定優先順序，它會像處理其他簽證類別那樣明確設定配額機制。”

（“DHS believes, however, that prioritization of selection on other bases such as those suggested by the commenters would require statutory changes… that implementing a quota would be inconsistent with the existing statute, as Congress has implemented quotas in other contexts when it has intended to do so.”）

除法律問題外，專家還警告稱，該規則在國際人才競爭中將使美國陷入不利地位。

美國移民局（USCIS）前總法律顧問、現任Fragomen律師事務所合夥人博·庫珀（Bo Cooper）在2021年指出：

“這一政策實際上是將‘只優先錄用資深人士’確立為美國政府的官方立場，這完全背離了美國在爭奪人才方面的戰略重心——吸引年輕人才，尤其是應屆大學畢業生。”

（“The rule would establish as U.S. government policy a priority for recruiting individuals who are already senior professionals. Even though nearly all of America’s competitors for talent focus on attracting young talent, particularly recent university graduates.”）

目前，包括加拿大、英國、澳大利亞等國家，正不斷最佳化簽證和移民通道，以吸引初級和中期階段的國際技術人才。

而美國若在H-1B改革中繼續抬高門檻、排斥新入行者，極有可能在全球人才爭奪戰中喪失優勢。

這項規定也將對一些重要職業造成不利影響。

美國國家政策基金會（NFAP）指出，包括醫生、內科醫師、兒科醫生、牙醫以及計算機和資訊系統經理在內的11個職業類別中，如果按照該規則執行，收入處於最低工資等級（Level 1）的人員將無法獲得H-1B申請資格，儘管他們的Level 1工資實際上高於所有職業中Level 3的中位數工資。

此外，該規則還極大降低了物理學家、微生物學家和醫學科學家等專業人士獲得H-1B簽證的可能性：2019財年，這些職業的勞工條件申請中超過一半屬於Level 1工資等級，近90%的申請者收入處於Level 1或Level 2等級。

而中學和高中階段的數學及科學教師由於不屬於豁免配額的崗位，聘用難度將顯著增加，因為約90%的這類教師的工資處於Level 1或Level 2等級。

僅僅根據工資水平作為篩選標準，可能會對那些薪酬較低、但同樣有才華的專業人士關上大門。

例如，因其開創性的信使RNA研究而獲得2023年諾貝爾生理學或醫學獎的卡塔林·卡里科（Katalin Karikó）最初持有J-1簽證，在1985年的年收入僅為17,000美元，這相當於今天的不到42,000美元。

在國土安全部發布移民新規後，公眾將有機會提交評論。

除非有訴訟成功阻止該規定，否則新的H-1B遴選流程可能在2026年3月、即2027財年H-1B配額遴選之前生效。

END

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