✪ 焦長權
北京大學馬克思主義學院
✪ 王偉進
國務院發展研究中心
【導讀】2025年財政部發布的預算資料中，中央對地方轉移支付連續第三年超過10萬億，引發公眾熱烈討論。在7月12日轉載的《“部門型”專案管理模式——中央對地方專項資金的分配與管理機制研究》一文中，作者由專項轉移支付制度切入，詳細梳理了專案資金分配與管理的治理邏輯及其形成的結構性原因。本文將目光轉向歷史，結合大量資料，縱向梳理了轉移支付制度設立至今，均衡區域間財政差距的實際功效隨政策變化、隨時間演進的過程，以及其中折射出的央地關係變遷及政治與治理邏輯。
分稅制改革以來，地區間財力差距經歷了一個從擴大到收斂的動態過程，2000年與2005年是兩個重要轉折。改革伊始至上世紀末，順應沿海地區加快開放、率先發展的“第一個大局”，中央實質財政能力不足，轉移支付佔中央財政收入比重長期在30%以下，佔地方財政支出比重很低，且仍偏向東部地區，均衡力度很弱。2000年起，中央提出“全面建設小康社會”目標，實行西部大開發戰略，推動所得稅分享改革和農村稅費改革，進入“第二個大局”，強調“再分配更加註意公平”。此後，中央財政能力得到實質性強化，財政轉移支付開始大力向中西部地區傾斜；各項政策於2005年初現成效，地區間財政收入不平等程度逐步改善，財政轉移支付對區域間財力差距的均衡作用顯著增強。新世紀以來，財政轉移支付佔東部財政支出比例始終在15%以下，佔西部地區財政支出比例在2012年後穩定在50%以上，中央–地方形成“東部淨汲取，中西部淨補助”的關係。2010年後，在中央對中部地區的財政轉移支付中有40%來自中央淨補助，西部地區則超過50%。
在我國特色“分權型集權體制”下，平衡區域差距、實現共同富裕的政治意涵貫徹轉移支付制度始終，也決定了其“保運轉”“保民生”的重要政策功能。當然，中央–地方之間政治邏輯與治理邏輯內在的張力，仍需在實踐中有效平衡，地方政府應不斷提升治理能力、完善專案制管理，確保財政資金的支出效率與支出效果，最大程度發揮財政轉移支付的正向影響。
本文原載《社會學研究》2023年第1期。僅代表作者觀點，供讀者參考。
邁向共同富裕的財政再分配
——政府間轉移支付的動態效應與制度邏輯
中央對地方財政轉移支付是均衡地區發展差距、推動區域間財力均等化、促進共同富裕的主要政策工具。實際上，透過中央政府來調節不同區域間的財力餘缺，在中國具有悠久的歷史傳統。比如，早在漢武帝時期，中央就讓“往郡”向“初郡”給予財政援助：“是時，漢滅兩越，平西南夷，置初郡十七，且以其故俗治，毋賦稅；南陽、漢以往郡，各以地比，給初郡吏卒奉食、幣物、傳車、馬被具”（司馬光，1956：695）。
目前，經濟學界就財政轉移支付的財力均等化效應展開了大量探討，但尚未對地區間財力差距的動態演變形成一個總體性的理解。社會學界則對專項轉移支付實踐中形成的“專案制”治理體制進行了豐富論析。也有學者試圖在這兩個學科的研究之間展開進一步的連線，以推動相關研究的深化（焦長權，2019）。本文繼續在這一方向上展開嘗試，重點對財政轉移支付的動態效應和地區間財力差距的動態演變予以論析，並深化對財政轉移支付的制度邏輯的理解。
▍文獻回顧與分析思路
改革開放以來，中國推動了以“經濟分權”為重要特徵的經濟體制改革（Qian & Weingast，1996）。在此過程中，中央同時保持了以人事權為核心的“政治集權”。“經濟分權”和“政治集權”相結合，形成了中國特色的“分權型集權體制”（Xu，2011）。學界基本一致認為，這既是中國經濟快速增長的制度基礎，也是諸多社會經濟矛盾的重要根源，經濟分權與區域平衡發展之間的關係，就是其中的焦點問題。
（一）經濟分權的悖論
按照蒂伯特等最早提倡經濟分權理論的觀點，若消費者和經濟要素可以在分權體制下充分自由流動，那麼經濟分權會同時給不同地區的民眾帶來更好的公共服務和社會福利，因此分權會縮小地區間的經濟和福利不平等（Tiebout，1956）。但是，理論上經濟分權也可能導致人口、稅收等要素不斷從貧困地區向富裕地區過度集聚，由此拉大區域差距；而且分權還可能導致中央政府的財政能力下降，弱化其調節區域間經濟差距的能力（Rodriguez-Pose & Ezcurra，2010）。從經驗研究來看，學界也未得出一致結論。
問題的關鍵在於，經濟意義上的分權體制是一系列政治經濟體制組合實踐的結果，它是否會拉大地區間不平等與政府治理體制和治理能力密切有關。比如，在歐盟等經濟發展水平較高的國家，經濟分權之所以能縮小地區間發展差距，主要在於這些國傢俱有良好的政府治理能力；在一些發展中國家，由於政府治理能力糟糕，經濟分權不僅未能縮小地區差距，還會帶來一系列治理難題（Ezcurra & Rodríguez-Pose，2014; Kyriacou et al.，2015)。從經濟分權與區域平衡發展的關係來看，與之最密切關聯的治理體制是財政轉移支付制度，它的一個主要功能就是均衡區域間財力差距。
（二）財政轉移支付與區域間財力均等化
經濟學界已有不少研究探討了財政轉移支付在均衡中國地區間財力差距方面的實際效用。限於資料可得性，學者主要從兩個層級展開論析。一是從省級政府角度，探討中央對各省財政轉移支付的財力均等化效應（Sun & He，2018；賈曉俊，2009；曾軍平，2000）。他們主要依據的是歷年《中國財政年鑑》裡中央對各省的財政補助資料，其缺陷是無法區分各類轉移支付的細緻構成。也有少數學者從《地方財政執行分析》等財政部內部統計資料中獲得了一段時期內中央對各省轉移支付的細緻分類資料，並據此展開研究（Huang & Chen，2012；範子英、張軍，2010；賈曉俊、嶽希明，2015）。
另有部分研究從縣級政府角度，主要利用財政部公開出版的《全國地市縣財政統計資料》來探討轉移支付對縣級財力差距的作用效果（Tsui，2005；周飛舟，2006a；尹恆等，2007；尹恆、朱虹，2009；王瑞民、陶然，2017）。實際上，從縣級政府層次探討財政轉移支付的均等化效應面臨更大的困難。主要原因在於，縣級政府面對著一個更為龐大複雜的轉移支付體系。縣級政府既有來自中央的轉移支付，也有來自省、市政府的轉移支付，但現有統計資料卻難以將這些不同來源的轉移支付區分開來。這在不同地區也差異甚大。中西部地區由於省級自身財政能力較弱，縣級財政轉移支付主要來自中央政府；東部地區則相反，中央對省級轉移支付有限，縣級轉移支付主要來自省市級政府。
為此，少數研究同時從省級、縣級兩個角度展開相關探討（Liu et al.，2014；Liu et al.，2017；王瑞民、陶然，2017）。他們的共同發現是：縣級單位之間的財力不平等要遠大於省際的財力不平等，各省省內的不平等對縣際財政不平等起到很大作用，這使財政轉移支付發揮顯著均等化作用的難度大大增加。因此，省級政府在統籌推進省以下各級政府間財力均等化方面處於關鍵位置，但各省省以下財政轉移支付體制卻千差萬別，省級政府的作用力度也差異甚大，結果導致財政轉移支付在縣級層面發揮的均等化作用明顯弱於省級。
從研究方法上看，相關研究主要採用了不平等指數及其來源分解方法。國內學者的早期研究主要透過不平等指數測量來衡量轉移支付的均等化效應（曾軍平，2000），國外學者則很早就開始使用成熟的不平等指數來源分解方法（Tsui，2005）。近年來，國內學者也普遍開始採用這一方法來對不同型別轉移支付的均等化效應進行更精細的研究（尹恆等，2007；賈曉俊、嶽希明，2015；王瑞民、陶然，2017）。
從研究結論來看，正是因為學者們分別從省、縣兩個層次展開分析，在研究結論上未能完全達成一致。總體而言，分稅制改革後到2000年前後，財政轉移支付的均等化效果很弱，甚至是反向效應，這在省級、縣級層面都基本得到了一致結論。但學者對21世紀以來財政轉移支付的均等化效應存在一定爭議：從省級展開分析的學者大多發現財政轉移支付具有顯著的均等化效應（賈曉俊、嶽希明，2015），而從縣級展開研究的學者則認為財政轉移支付的均等化效應仍然相當有限（王瑞民、陶然，2017）。而且，由於學者沒有明確區分不同的研究層次，研究結論之間的分歧經常來源於不同分析層次之間的不恰當比較，因此下一步的研究要自覺區分出不同的研究層次，以利於相關研究的深入交流與對話。
（三）研究問題和分析思路
綜上可見，學界對中國財政轉移支付的均等化效應已進行了豐富研究，但既有研究仍然存在一些明顯不足。首先，既有研究的資料基本都截止到2010年之前，大大限制了研究的開展。只有少數學者在財政部的協助下對資料有所拓展，目前最新的也只到2012年（賈曉俊、嶽希明，2015）。其次，既有研究未能對地區間財力差距從擴大和收斂的動態過程展開總體性闡釋。呂冰洋、劉勇政的相關研究雖然初步觸及這一問題，但均未將其作為重點予以系統深入分析（呂冰洋等，2021；Liu et al.，2014）。最後，已有研究均只分析了中央對地方的“粗轉移支付”，沒有從“淨汲取”或“淨補助”的角度更深入地分析中央和各省間財政關係。2022年7月7日，李克強總理在主持召開東南沿海五省政府主要負責人座談會時指出：東南沿海5省市經濟體量佔全國1/3以上，在地方對中央財政淨上繳中貢獻近8成，有力支撐了國家財力和中央財政對中西部地區的轉移支付。他所說的“淨上繳”就是本文所說的“淨汲取”。
造成上述不足的一個重要原因是資料可得性問題。在財政部的幫助下，我們獲得了2008—2017年中央對各省轉移支付的分類資料，為豐富已有研究提供了可能。在既有研究基礎上，本文的研究問題是：分稅制改革後，政府間轉移支付對均衡地區間財力差距發揮了怎樣的實際作用？地區間財力差距經歷了怎樣的動態演變？背後又蘊藏了怎樣的制度邏輯？
▍“兩個大局”與“兩個二十年”：發展戰略與中央—地方關係
改革開放後，鄧小平同志多次指出：要允許和鼓勵一部分有條件的地區先發展起來，繼而帶動和幫助落後地區更好的發展，最終實現共同富裕（鄧小平，1993：110-111、155）。1988年，他正式提出“兩個大局”的戰略構想：“沿海地區要加快對外開放，使這個擁有兩億人口的廣大地帶較快地先發展起來，這是一個事關大局的問題，內地要顧全這個大局”；“反過來，發展到一定的時候，又要求沿海拿出更多力量幫助內地發展，這也是個大局，那時沿海也要服從這個大局”（鄧小平，1993：277-278）。他同時指出：在20世紀末之前，中國經濟發展應主要集中於“第一個大局”；到20世紀末，中國總體邁入小康社會之後，即應更加註重分配問題，逐步實現共同富裕（鄧小平，1993：374）。中央和地方財政關係的調整一直是這一過程中的關鍵環節，並最終在中央和地方間建立了一個龐大複雜的財政轉移支付體系。
（一）“第一個大局”：改革之初到世紀之交
為讓一部分地區先富起來，20世紀80年代中央和地方之間逐漸形成了形式多樣的“財政承包制”。財政承包制雖然使不同地區的地方政府都獲得了更大的財政自主權，但對不同地區的經濟意義卻相當不同。對沿海發達省份而言，承包制讓他們獲得了對上繳份額之外的財政收入的自主支配權。但對內陸欠發達省份而言，由於其自身無法實現財政自給自足，中央雖然給予一定財政補助，但隨著承包制更全面徹底的實施，中央財政統籌能力急劇弱化，在平衡區域間財力差距方面的作用也越來越弱。
1980—1987年，對於實行“劃分收支、分級包乾”體制的收不抵支省份，中央承諾對不足部分按照一定比例進行調節；對於新疆等5個少數民族自治區和雲南、貴州、青海三個少數民族人口較多的省份，中央給予定額補助，並以每年10%的速度增加（財政部預算司、IFM財政事務局編，1993：49-50）。1988—1993年，財政承包製得以更全面徹底地實施。由於中央財政汲取能力嚴重削弱，中央對收不抵支省份的補助全部改為定額補助，並一定五年不變，補助額度與國家財政收入增長完全脫鉤。1988年後，地方政府每年新增財政收入上交中央的還不到10%，90%以上留在了地方，中央從新增財政收入中獲得的邊際分成比率明顯越來越低（財政部預算司、IFM財政事務局編，1993：15）。結果，中央對落後省份的財政補助力度大為減弱，後者不得不自求財政平衡。比如，貴州當時是經濟最落後的省份之一，20世紀80年代初，中央補助佔該省財政支出的60%左右，到了1993年，中央補助佔比已下降到20%（王紹光、胡鞍鋼，1999：210、221）。
總體而言，20世紀80年代早期，中央從“盈餘”省份得到的上繳收入大於它向財政不足省份的撥款補助；1988年後，中央政府向下的財政補助已超過“盈餘”省份上繳的收入，中央越來越缺乏資金來縮小日益擴大的區域不平衡（財政部預算司、IFM財政事務局編，1993：35）。1988年之後的財政承包制直接加劇了省際的財力不平衡：此前中央對收不抵支省份的補助還是一些基於粗略公式計算的帶有均衡目的的財政補助，此後的定額補助則基本成了政府間討價還價的隨意結果。
分稅制改革大大提高了國家財政能力，尤其是中央財政統籌能力得到根本強化。分稅制後，中央即試圖建立一個規範化的財政轉移支付體系，以平衡地區間財力差距。然而，由於分稅制仍然具有向發達地區妥協的漸進改革特點，改革初期，中央雖然形式上佔財政收入的主體，但由於大規模財政資金要以稅收返還的方式直接返還給地方政府，其實際可支配的財政收入仍然有限。同時，20世紀90年代中後期中國在外部遭遇了亞洲金融危機的巨大沖擊，國內又面臨大規模國企改革的嚴峻挑戰，使得國家經濟和財政增長明顯放緩，不得不將有限的財政收入投入到應對經濟危機和國企改革等重點領域。因此，雖然分稅制改革後中央就試圖儘快建立規範的財政轉移支付體系來逐漸平衡區域間財力差距，但整個20世紀90年代中央真正投入這一塊的資金卻非常有限。在這種情況下，從20世紀80年代到2000年左右，中國不同區域之間的發展差距明顯擴大，這已經成了學界的共識（Jian et al.，1996）。
（二）“第二個大局”：21世紀以來的二十餘年
進入新世紀後，中央主動調整了區域發展戰略。世紀之交，中央首先出臺了“西部大開發”戰略；黨的十六大之後，中央提出了全面建設小康社會的奮鬥目標，又提出和實施了“科學發展觀”，其中一個重要內容就是統籌區域社會經濟的協調、平衡發展。在分配製度上，中央也調整了“效率優先、兼顧公平”的提法，提出“初次分配和再分配都要處理好效率和公平的關係，再分配更加註重公平”的主張。
黨的十八大以後，中央進一步提出了創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念，提出要塑造要素有序自由流動、主體功能約束有效、基本公共服務均等、資源環境可承載的區域協調發展新格局。黨的十九大報告則指出，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，區域之間的不平衡發展是這一主要矛盾的主要方面（中共中央宣傳部，2019：17-19），也是新時期國家社會經濟發展中的關鍵問題之一。黨的二十大報告進一步提出要“深入實施區域協調發展戰略”，推動西部大開發形成新格局，推動東北全面振興取得新突破，促進中部地區加快崛起，鼓勵東部地區加快推進現代化（習近平，2022：31-32）。
在財政體制上，進入21世紀後，中央進一步推動了所得稅分享改革和農村稅費改革。這兩項改革都同時涉及中央和地方、東部和中西部之間的財政關係調整。所得稅分享改革主要是中央從東部地區汲取更多財政收入並向中西部地區進行轉移支付的過程，而農村稅費改革的本質則是中央主動承擔中西部農村地區基層政府大規模財政支出的行動（周飛舟，2006b）。所得稅分享改革汲取的財政增量正是中央推動農村稅費改革、讓公共財政逐漸覆蓋農村的主要財政來源。實際上，這兩項改革都是分稅制改革的延續，所得稅分享改革主要從財政收入端出發，農村稅費改革主要從財政支出端展開，二者一起對中國區域間財政關係進行了一次深刻調整。正是在所得稅分享改革和農村稅費改革的基礎上，中央才逐步建立了一個龐大複雜的財政轉移支付體系。
可見，從區域發展格局的角度看，改革開放以來的四十多年大致可以劃分為兩個階段，每個階段分別約二十年時間。從改革之初到世紀之交，中央採取了不平衡的區域發展戰略，中國社會經濟發展總體達到小康水平，但區域發展差距也明顯拉大。進入21世紀後，中央提出了區域平衡協調發展的新理念，出臺了以“西部大開發”為代表的諸多戰略舉措。進入21世紀二十餘年後，中國順利全面建成小康社會，在推動區域平衡發展方面也取得重要進展，改革前二十年中持續擴大的區域差距問題得以明顯緩解（吳彬彬、李實，2018）。
▍財政轉移支付的分配格局
分稅制改革後，中央財政能力逐步增強。1994年，雖然中央佔全國財政收入的比重由改革前的22%增加到了55.7%，但其中很大部分又透過稅收返還轉移到了地方。扣除稅收返還，1994—1995年中央佔全國財政收入的比重還不足22%，1996年後中央實際佔比開始快速增長，2001年達到38.3%，2006年後一直在40%以上。因此，直到2000年之後中央財政能力才得以實質性強化。
分稅制改革初期，一般性轉移支付佔中央財政收入的比重很低，1998年之前一直在5%以下，2001年才超過10%，此後增長迅速，2008年超過30%，2012年超過40%，近年已接近45%。改革初期，專項轉移支付佔中央財政收入的比重剛過10%，1999年超過20%，此後平穩增長，2009年超過30%，2012年之後有所回落，但仍然在30%左右。改革初期，二者合計佔中央財政收入的比重剛超過15%，1998年才達到20%，此後快速增長，2001年已接近40%，2009年達到66%，此後長期穩定在70%左右。顯然，2000年之前，財政轉移支付佔中央財政收入的比重明顯較低，財政轉移支付的功能並未凸顯。但進入21世紀後，財政轉移支付佔中央財政收入比重迅速由30%增長到70%以上，全國財政收入的30%以上由中央財政轉移支付進行再分配。
中央財政轉移支付主要指向了中西部地區。分稅制改革初期，東部地區所獲一般性轉移支付佔總量的比重高達30%左右，但很快迅速下降，2000年之後基本在10%左右。西部地區獲得一般性轉移支付的比重在改革初期就達到50%左右，2000年之後則長期穩定在45%左右。中部地區在改革初期佔一般性轉移支付的規模較小，2001年後長期穩定在40%左右。顯然，2000年以後，一般性轉移支付的85%~90%流向了中西部地區（見圖1）。分稅制改革初期，東部地區獲得專項轉移支付的比重也接近30%，此後逐年下降，2000年後基本在20%以下。中部地區佔比在改革初期達到40%以上，並長期穩定在這一水平。西部地區在改革初期佔比不足30%，此後逐步上升，2000年後一直在40%左右。因此，2000年之後專項轉移支付的80%以上流入了中西部地區（見圖2）。
將一般性轉移支付和專項轉移支付合計，分稅制改革初期，東部地區佔總量的比重達30%，此後逐年下降，2000年後穩定在20%以下。改革初期，西部地區佔總量的比重略高於中部地區，2000年之後，二者佔比基本持平，都在40%以上。可見，改革初期，中央財政轉移支付分配在一定程度上仍然偏向於東部地區，進入21世紀後才開始大力向中西部地區傾斜。
中央財政轉移支付對中西部地區的大規模傾斜從其佔地方財政支出的比重中看得更加清楚。分地區來看，東部地區地方財政自給能力很強，地方財政支出的絕大部分來自地方財政收入：1994—2008年，財政轉移支付佔東部財政支出的比重一直在10%以下，2009年後略有上升，但最高也未超過15%。中西部地區則相反：1994—1997年，中央財政轉移支付佔中部財政支出的比重僅10%左右，1998年開始迅速上升，2000年為28%，2011年達到52%，此後略有降低，但也一直穩定在45%左右。1994—1997年，中央轉移支付佔西部地區財政支出的比重即達到20%左右，1998年後快速增長，2000年已達到41%，此後繼續上升，2008年達到57%，2012年後略有下降，但也一直穩定在50%以上。顯然，2000年以後，財政轉移支付已經成了中西部地區地方支出的主要來源，地方支出中的一半左右長期依賴中央轉移支付（見圖3）。
▍淨汲取與淨補助
我們可以把中央從一個地區汲取的財政收入與對該地區的財政補助之差稱為中央從該地區的淨汲取（或淨補助）。東部地區是創造全國財政收入的主體，中央對中西部地區的財政補助主要來源於從東部地區的財政汲取。1994年，中央從東部地區淨汲取財政收入就達998億元，此後逐年增長，但2000年之前增速比較緩慢。所得稅分享改革後，中央從東部地區的淨汲取規模急速上升，2000年僅1700多億元，2005年就超過8000億元，2010年則達到2萬億元以上，2017年更是高達4.6萬億元（見圖4）。
1994年，中央從中部地區淨汲取130多億元，1997年增長到180多億元，1998年下降到80多億元。1999年開始，中央對中部地區轉為淨補助，當年淨補助230多億元，此後淨補助規模逐年增大，但增長速度並不快，到2005年也僅660多億元。但是，從2006年開始，中央對中部地區的淨補助規模迅速增加，2006年達到1100多億元，2010年增長到4600多億元，2017年則超過9000億元。1994年，中央從西部地區也淨汲取9.9億元；但從1995年開始，中央對西部地區即轉為淨補助，但增長速度比較緩慢，到2000年也僅為690多億元。所得稅分享改革後，中央對西部地區的淨補助規模迅速擴大，2005年達到1500多億元，2010年增加到6600多億元，2017年則高達1.46萬億元。可見，中央從東部地區淨汲取的財政收入規模越來越大，向中西部地區的淨補助規模也越來越大。2017年，中央從東部地區淨汲取4.6萬億元，向中西部地區淨補助超過2.4萬億元，二者之間的差額是中央本級支出的主要來源。
我們可進一步分析中央淨汲取或淨補助佔各地區財政支出的相對比重，以深入理解其重要性。分稅制改革初期，中央從東部地區淨汲取財政資金約佔地方財政支出的50%，20世紀90年代中後期，這一比重下降到30%左右（見圖5）。但進入21世紀後，中央從東部淨汲取的財政資金佔地方財政支出的比重又迅速上升，2008年達到81%。自2010年以來，受經濟危機和經濟增速放緩的影響，這一比重略有下降，但也長期保持在65%左右。因此，分稅制改革初期，中央從東部地區淨汲取的財政資金相當於東部地區創造的財政總收入的30%以上，2008年達到50%左右，2010年後長期保持在40%以上。截至2017年，中央對東部地區所有省份都是淨汲取關係。1998年之前，中部地區也是中央淨汲取地區，但中央淨汲取佔地方財政支出比重非常小。1999年開始，中部地區轉變為財政淨補助地區，淨補助佔當年地方財政支出比重為8.65%，此後穩步增長，2001年達到18.62%，2002—2005年略有回落，但自2006年開始再次快速增長，2009年達到23.8%，此後長期維持在20%以上。西部地區自1995年開始就是財政淨補助地區，當年淨補助佔地方財政支出比重僅0.36%，但此後快速增長，2000年就達到26.6%，2001年高達35.66%。2002—2005年略有回落，但此後迅速增長，2009年達到35.67%的高位。2010年之後，中央淨補助佔西部地方財政支出的比重一直在30%以上。截至2017年，中央對中西部所有省份都是淨補助關係，其中絕大部分省份都在1994—2001年先後成了淨補助省份，河北和山西2009年才徹底轉為淨補助。
可見，當前中央與東部和中西部地區形成了兩種性質不同的財政關係。中央對東部是一種淨汲取關係，對中西部是一種淨補助關係。深層來看，中央對中西部地區的財政轉移支付由兩部分組成：一是中央從中西部地區汲取上來的財政資金，這部分全部轉移了回去；另一部分是中央從東部地區汲取並轉移到中西部地區的財政資金。釐清財政轉移支付的這兩個部分，有助於更加深入地理解中央和地方、東部和中西部間財政關係。那麼，中央淨補助在財政轉移支付中到底起到多大作用？1999年，中部地區成為財政淨補助地區，當年中央淨補助佔轉移支付總量的比重為19.05%，此後增長迅速，2001年達到35.86%，2002—2005年明顯回落，2006年開始重新上升，2010年後一直在40%左右。西部地區自1995年開始成為淨補助地區，當年中央淨補助佔轉移支付總量的比重僅0.64%，此後快速增長，2001年達到56.03%，2002—2005年明顯下降。2006年開始重新上升，2010年之後一直在50%以上，2016年達到57.53%。可見，2010年後，在中央對中部地區的財政轉移支付中有40%來自中央淨補助，西部地區則超過50%。
因此，中央和地方之間的財政轉移支付包含雙重意涵：它一方面是中央和地方間財政關係的重要內容，中央從地方汲取財政收入並在全國範圍內重新再分配；它同時也是對東部和中西部地區間財政關係的調節，中央從東部地區汲取財政收入轉移到中西部地區進行支出，在此過程中完成對區域間財力不平等的均衡。由中央統籌的對中西部地區的大規模淨補助，是區域間財力差距得以有效均衡的體制基礎。
下面運用不平等指數分解的方法進一步分析財政轉移支付的均等化效應。
▍區域間財力差距的動態演變
（一）變異係數分解
各省財政收入和財政支出之間的差異主要由四部分組成：地方上解、稅收返還、一般性轉移支付和專項轉移支付。為更加準確地衡量一般性和專項轉移支付對地區間財力差距的均衡效應，我們將各省“地方財政收入+稅收返還-地方上解”定義為各省自有財力，這是各省獲得一般性和專項轉移支付之前能夠自主支配的財政資源。在此基礎上，借鑑已有研究的做法（Huang & Chen，2012；Liu et al.，2014），我們分步納入一般性轉移支付和專項轉移支付，據此分析二者對均衡地區間財力差距的不同貢獻。為消除通脹影響，我們以2017年為基準，利用各年分省CPI指數對財政收支進行價格平減處理。
從變異係數分解結果來看（見圖6），歷年各省自有財力變異係數明顯小於財政收入變異係數，2000年前尤為明顯。由於稅收返還是分稅制改革對發達地區的讓步，一定程度上強化了地區間財力差距，這裡的變異係數縮小主要是由地方上解所產生的均衡地區間財力差距的功能，其他研究也證實了這一點（賈曉俊、嶽希明，2015；王瑞民、陶然，2017）。2000年後，尤其是2005年後，稅收返還和地方上解的相對比重均大為下降，兩條變異係數曲線間的差距也顯著縮小。加入一般性轉移支付後，各年變異係數均大幅下降。相對而言，2000年之前的降幅更小，這表明一般性轉移支付的均衡效應較小；2000年之後，變異係數下降幅度顯著增大，一般性轉移支付在均衡區域間財力差距方面的作用顯著增大。進一步加入專項轉移支付後，各年變異係數繼續下降，但下降幅度較加入一般性轉移支付後要小很多，這表明專項轉移支付雖然對地區間財力差距具有一定均衡效應，但比一般性轉移支付的效應明顯要小。加入專項轉移支付後的變異係數曲線和各省人均財政支出變異係數曲線已高度重合。
從動態趨勢來看，從1995年到2004年，地方人均自有財力變異係數曲線一直在快速上升，加入各種轉移支付後人均財力變異係數也在波動上升。這表明，雖然一般性轉移支付和專項轉移支付對均衡地區間財力差距發生了顯著作用，但各省人均財政收支差距仍然在不斷擴大，財力不平衡的擴大趨勢未能緩解。大致從2005年開始，變異係數曲線均開始同步下降，尤其是加入各種轉移支付後，各條變異係數曲線下降非常明顯。到2013年，各變異係數均下降到了一個低點，與1995年相比，2013年人均自有財力變異係數明顯更高，但人均財政支出變異係數卻明顯更低，這主要得益於財政轉移支付的巨大均衡作用。
從2014年開始，各省人均財政收支的變異係數又開始小幅上升，這主要與全國大規模的減稅降費政策有關。大規模的減稅降費對東部和中西部地區的影響力度不一樣，東部地區人均財政收入繼續快速增長，但中西部地區增速明顯放緩，這使三大區域人均財政收入差距擴大。同時，大規模減稅降費使中央從東部地區淨汲取財政資金的增速放緩，對中西部地區淨補助規模的增速亦放緩，財政轉移支付對均衡地區間財力差距的效應有所減小。結果不同省份間人均財政收支差距又重新略微拉大。
我們同時用基尼係數分解對上述結果進行了穩健性檢驗。由於篇幅所限，此處不再仔細呈現基尼係數分解的圖表及細緻分析過程。結果發現，在總體演變趨勢上，基尼係數分解測算結果與變異係數高度一致。但由於兩個測量指標的特點不同，變異係數針對高收入地區和低收入地區對不平等的影響均給予了較大權重，而基尼係數則對高收入地區的影響給予了較大權重，對低收入地區的權重較小（梁進社、孔健，1998）。因此，基尼係數測量與變異係數測量相比存在一個細微差異：2000年之前一般性轉移支付對均衡地區間財力差異所起作用非常微弱，1995—1997年加入一般性轉移支付後基尼係數還有微弱的上升，1998—1999年一般性轉移支付也只是略微減小了基尼係數。
（二）基尼係數邊際效應分析
僅僅用不平等指數變化來衡量財政轉移支付的均等化效應並不完全準確，還需要深入分析不同型別財力來源對不平等程度的邊際效應（尹恆等，2007）。根據勒曼（Lerman）和伊扎奇（Yitzhaki）提出的基尼係數分解方法，各省人均總財政收入的基尼係數G可被分解為：G=∑k1SkGkRk，其中Sk為財政收入來源k在總財政收入中的比重，Gk為收入來源k自身的基尼係數，Rk為收入來源k與總財政收入的基尼相關係數(Gini correlation coefficient)。由此可以將轉移支付對總財政收入不平等的貢獻分為三部分：一是各項轉移支付的相對規模Sk，二是各項轉移支付內部的不平等程度Gk，三是各項轉移支付分佈與總財政收入分佈的相關程度Rk（Lerman & Yitzhaki，1985）。而且，由此可求得在其他條件不變時，某種型別收入的增加對財力不平等的邊際影響。經計算轉換，該邊際效應等於Sk （RkGk/G-1），當值為負時表明該項收入的增加會降低地區間財力不平等，反之，則擴大地區間財力不平等（王瑞民、陶然，2017）。
運用以上分解方法測算的結果顯示：1995—2000年，在各省人均自有財力的基礎上，單位一般性轉移支付的增加會帶來省際財力不平等的增加，即一般性轉移支付對省級財力基尼係數的邊際效應為正，也就是說一般性轉移支付擴大了財力不平等；但自2001年開始，一般性轉移支付對基尼係數的邊際效應開始轉為負，即單位一般性轉移支付的增加可以降低省際財力不平等，一般性轉移支付開始發揮均衡區域財力不平等的作用。在各省人均自有財力的基礎上，專項轉移支付則對基尼係數的邊際效應一直為負，即單位專項轉移支付的增加可帶來省際財力不平等的下降，起到均衡財力差距的作用。
可見，無論是變異係數、基尼係數的分解測算，還是對各類轉移支付的邊際效應分解，都得出高度一致的結果，證明了這一結論的穩健性。
（三）地區間財力差距的動態演變
綜上，分稅制改革後，伴隨中國經濟長期穩定增長，中央實質財政能力日益增強。為均衡地區間財力差距，中國逐步建立了一個複雜龐大的財政轉移支付體系，地區間財力差距經歷了一個從不斷擴大到逐步收斂的動態過程，並呈現出一些明顯的時間節點特徵。
從財政轉移支付對地區間財力差距的均衡效應來看，2000年前後是一個重要節點。2000年之前，中央實質財政能力仍然較弱，財政轉移支付佔中央財政收入的比重長期在30%以下，轉移支付佔地方財政支出的比重很低；轉移支付分配在一定程度上仍偏向於東部地區，對地區間財力差距的均衡作用非常微弱。但是，進入21世紀後中央財政能力很快得到實質性強化，財政轉移支付佔中央財政收入的比重迅速上升，財政轉移支付分配也大力向中西部地區傾斜，對中西部地區的淨補助迅速增加，對地區間財力差距的均衡力度顯著增強。
從區域間財力差距來看，2005年前後是一個重要節點。2000年之前，中央財政轉移支付的均衡力度很小且不穩定，地區間財政收入差距也逐年拉大，地區間財政支出差距明顯快速擴大。2000—2005年，雖然財政轉移支付對地區間財力差距的均衡力度日益增強，地區間財政支出的不平等程度較財政收入不平等明顯減小，但是由於地區間財政收入不平等仍然在快速擴大，財政轉移支付的均衡效應遠趕不上收入不平等的擴大速度，地區間財政支出不平等程度仍然在繼續擴大。大約從2005年開始，一方面，中央財政轉移支付對地區間財力差距的均衡力度持續增強，對平衡地區間財力差距起到顯著作用；另一方面，西部大開發等區域平衡發展戰略開始發揮明顯作用，地區間財政收入差距的不平等程度也開始逐步縮小，結果地區間人均財政支出差距開始顯著下降，地區間財力差距明顯有效收斂。
▍財政轉移支付的制度邏輯
可見，自分稅制以來，地方間財力差距明顯經歷了一個從擴大到收斂的動態過程。在這個過程中，所得稅分享改革和農村稅費改革的完成具有關鍵性意義。所得稅分享改革的主要目的之一就是推動區域協調發展和共同富裕，中央因改革所得稅收入分享辦法增加的收入，全部用於對地方主要是中西部地區的一般性轉移支付。中央一般性轉移支付以均衡性轉移支付為主體，2005年後，所得稅分享改革中央所獲得的增量部分佔均衡性轉移支付的比重已達95%以上（李萍，2010：60）。進入21世紀後，國家財政能力大為增強，這為全面推動農村稅費改革並最終取消農業稅奠定了基礎。農村稅費改革的重難點都在中西部地區，農村稅費改革的成本主要由中央政府買單，這部分財政資金來自中央從東部地區的汲取。因此，農村稅費改革形式上是國家與農民、中央和地方關係的調整，實際上也是東部和中西部地區間財政關係的協調，是中央政府透過分稅制在發達地區汲取財政資金並轉移到中西部農村地區支出的一個系統工程。
經過分稅制後近30年，尤其是21世紀以來20餘年的發展和完善，中國當前形成了世界上規模最大的財政轉移支付體系之一，中央和地方間財政關係也呈現出一些看似相互矛盾的特徵。一方面，它體現為收入相對集權與支出高度分權的結合。若以地方支出佔比衡量，中國已經是世界上最分權的國家之一，但是中西部地區地方支出的很大部分又來自具有明確中央“意圖”的財政轉移支付。另一方面，它又體現為收入組織高度統一與支出過程高度差異化的結合。在收入組織方面，中央政府負責制定高度統一的財政收入組織規則並直接徵收稅收，以保證全國市場統一和公平競爭；但在財政支出過程中，中央政府又針對不同地區、不同政策和不同專案給予地方高度差異化的財政補助，以促進地區間財力和基本公共服務均等化。因此簡單以傳統收入法或支出法來衡量中國中央和地方間財政關係（Oates，1985）都難以得出準確的認識，深入理解財政轉移支付的制度邏輯就成了其中的關鍵。
（一）轉移支付的政治邏輯
鄧小平同志認為，社會主義有兩大原則：發展生產和共同富裕（鄧小平，1993：172）。這也可以稱為發展問題和分配問題。中國處於社會主義初級階段，只能先集中解決發展問題，再將重點放在分配問題上。越到晚年，他對分配問題越加重視，進而反覆指出：只有“實現共同富裕，社會才能穩定，才能發展”；否則“民族矛盾、區域間矛盾、階級矛盾、中央和地方矛盾都會發展，就可能出亂子”；“解決的辦法之一，是先富起來的地區多交點利稅，支援貧困地區的發展”。“先富起來的地區多交點利稅”就是通常所說的財政轉移支付。當前，中央對地方一般性和專項轉移支付都主要指向了中西部地區，二者均具有顯著的均衡地區間財力差距的功能。其中，一般性轉移支付的主要政策目標是“保運轉”，專項轉移支付則主要聚焦於“保民生”（焦長權，2020）。
中央財政轉移支付不僅具有重要經濟功能，更具有重大政治功能。“保運轉”關乎地方政府的基本運轉。當前，若沒有中央大規模一般性轉移支付，中西部不少地區的基層政府將陷入嚴重財政困境，無法維持政權基本運轉，甚至威脅社會政治穩定。“保民生”同樣是重大政治問題，教育、醫療、社會保障等民生支出具有很強的剛性。中央之所以將大量民生支出確立為專項轉移支付，主要原因是地方政府在財政支出中具有很強的“生產性支出”偏向，財政支出經常偏向於以城市基礎設施建設為代表的經濟發展活動，而對民生領域則容易選擇性忽視（呂冰洋，2021）。中央希望以專項資金的形式對以民生為代表的地方支出中的薄弱地帶予以有效保障。若沒有大規模專項轉移支付，不少地區的民生支出將下降到難以想象的極低水平。因此，中央專項轉移支付對中西部地區民生支出的兜底，對地方財政支出的生產性支出偏向起到了關鍵彌補和底線保障功能，對確保地方社會經濟的協調發展發揮著關鍵作用，對維持政治社會穩定也具有重要意義。
可見，中央對地方財政轉移支付從一開始就注入了明確的政治“意涵”，最核心的是“共同富裕”和區域平衡發展的政治理念，它成了推動財政轉移支付規模不斷擴大和體系逐漸完善的深層動力，這可以稱為轉移支付的政治邏輯。“共同富裕”和區域平衡發展是新中國成立後七十多年的探索和實踐所形成的重要政治理念，是社會主義新傳統的重要組成部分。鄧小平同志提出“兩個大局”的戰略構想，就是希望分階段地解決發展和分配問題，“一部分地區先富起來”的最終目標是“共同富裕”，到“二十世紀末達到小康水平的時候，就要突出地提出和解決這個問題”（中共中央文獻研究室編，2004：1356-1357,1364）。過去四十餘年的中央和地方間財政體制變遷，尤其是分稅制實施以來的財政轉移支付實踐清晰地展現了這一歷史過程。
（二）轉移支付的治理邏輯
當前，若僅從財政轉移支付的分配結果來看，它確實有效貫徹了中央的政治邏輯，地區間財力差距得以顯著收斂。但是，僅僅是財政資金大規模轉移到中西部地區並不意味著其治理目標的有效實現，它還需要一個漫長複雜的治理過程，才能真正紮根落地併發揮治理功能。這在專項轉移支付中體現得尤其明顯。公共財政專案的分配和實施是一箇中央與地方、財政部門與支出部門、政府與民眾等多元主體的複雜互動過程，它能否有效實現治理目標高度依賴這一治理過程，這可以稱為轉移支付的治理邏輯。社會學界對專案制的系列研究就是對專項轉移支付的治理邏輯的重要闡述（折曉葉、陳嬰嬰，2011；渠敬東，2012；周飛舟，2012；周雪光，2015）。
總體而言，財政轉移支付的治理邏輯主要包括兩方面：一是財政資金的支出效率（efficiency），即能否實現財政資金的高效使用；二是財政資金的支出效果（effectiveness），即能否真正與公眾需求偏好有效對接，為社會提供公共品和公共服務。當前，專項轉移支付在這兩方面都還面臨不少嚴峻挑戰。
從支出效率來看，一方面，由於大量專項轉移支付在年初無法細化預算到具體地區和專案，必須在年中預算執行中進行“二次分配”，這極大影響了專項轉移支付的實施效率，形成大規模資金沉澱和浪費。另一方面，專項轉移支付預算和執行過程不規範和不透明，使分管專項資金的政府部門擁有很大自由裁量權，造成了地方政府大規模的“跑部錢進”行為。在專項轉移支付的申請、競爭、審批、實施、檢查等一系列環節中，地方政府不得不花費很大力氣，這不僅引起大量灰色交易和官員腐敗，更是對財政資金的支出效率造成很大影響（範子英、張軍，2010）。
就支出效果而言，專項轉移支付在回應公共需求、將政府專案體系與公眾需求偏好有效對接方面也存在諸多問題。首先，中國是一個廣土眾民的大國，地方和民眾的公共需求極其多元分散，並因具體情況而動態變化，一些中央轉移支付專案在設立之初就和實際公共需求有較大偏離。其次，地方政府經常有意將大量專案資金集中到一個地點實施，以“壘大戶”的方式打造“亮點”。這直接導致“亮點”地區的專案資金過分扎堆，大量普通地區卻難以得到有效投入，形成“馬太效應”（楊善華，2017）。再者，專項轉移支付都由相關政府部門負責管理，基本在中央和地方同一部門內相對封閉地分配實施，經常形成相關部門的部門利益，由此造成公共服務供給的嚴重“碎片化”。
在實踐過程中，上述因素經常疊加作用，使專案制的實踐效果經常偏離其治理目標，與公共需求偏好發生嚴重錯位，造成財政資金的大規模浪費耗散；甚至出現財政轉移支付逐年大規模增加，地方公共品和公共服務卻沒有明顯改善，治理績效也沒有顯著提升，形成“內卷化”現象（陳鋒，2015）。
應該說，學界從公共財政專案的治理邏輯切入，對專案制的反思性批評是深刻而有力的。為提高專案制的治理績效，真正實現其治理目標，對某些過於分散的專案資金予以歸併整合，清理取消一些過時或不符合實際的專案，加強專案資金預算和執行過程的規範性和透明性，這些都非常及時必要。但是，我們也不能因此對專項轉移支付全面否定，因為它還承擔著極其重要的政治功能。
質言之，中國財政轉移支付體系同時蘊含著政治和治理的雙重製度邏輯。中央政府更聚焦於政治邏輯，即更關心區域平衡發展和共同富裕所承載的政治意義，典型地體現在財政轉移支付對中西部地區“保運轉”和“保民生”所帶來的政治穩定、民族團結、社會和諧等政治功能中。相反，地方政府則更關注轉移支付的治理邏輯，即轉移支付在實踐過程中的支出效率與支出效果，這反過來又會影響其政治功能的達成。因此，政治邏輯和治理邏輯不是截然分離的，二者可以說是財政轉移支付體系的制度邏輯的“一體兩面”：政治邏輯為其注入政治動力和演進方向，治理邏輯則確保其治理效果和執行效率。但是，二者在實踐中也存在一定張力和矛盾，需要有效的結合與平衡。當前，如何在確保財政轉移支付政治功能的同時提高財政資金的支出效率，最佳化治理效果，真正實現其治理目標，這是財政轉移支付實踐面臨的重大挑戰。
▍結語
改革以來，中國區域發展格局經歷了兩個不同的階段，每個階段分別約二十年時間。中國區域間財力差距也經歷了一個從擴大到收斂的動態過程。改革之初，中央和地方間實行了多樣化的“財政承包制”，中央財政統籌能力急劇下降，對區域間財力差距的均衡力度大為弱化，不同地區間財力差距顯著擴大。進入21世紀後，分稅制的體制效應充分釋放，中央實質財政能力顯著強化，對地區間財力差距的均衡力度明顯增強，2005年後區域間財力差距開始有效收斂。
決定中國區域發展格局的因素主要有兩方面。一是國家關於區域經濟格局的政治“理念”，即中央是採取以區域平衡取向為主的發展戰略還是區域不平衡為主要取向的發展戰略。二是中央和地方間關係，這是貫徹中央發展戰略的關鍵因素，中央和地方間財政關係又是其中的樞紐環節：中央和地方間收入分享體制決定了中央財政汲取能力，而中央和地方間財政轉移支付體制則是均衡地區間財力差距的體制基礎。中央和地方間財政體制深度嵌入於政治集權與經濟行政分權相結合的“分權型集權體制”，也是這一政治經濟體制的重要組成部分。“分權型集權體制”為中央在轉移支付體系中注入“共同富裕”的政治理念提供了根本性的制度基礎，同時也塑造了財政轉移支付體系的雙重製度邏輯。
目前，本文仍然遺留了不少問題，其中比較關鍵的包括：財政轉移支付的政治邏輯與治理邏輯的內涵外延及其複雜關係，大規模財政轉移支付在實踐中如何有效轉化為人民群眾的真實獲得感，新時代財政轉移支付體系的新特點和新挑戰，等等。這些都有待於更多的資料積累與更進一步的深入探討。
編輯 | RJX
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