作者：馬江博
來源：得到App《政經參考》
01
土地財政的舊迴圈
你可能聽過“土地財政”這個詞，很多人把它理解成政府靠賣地收出讓金，這只是表面。這裡我先給結論，它的本質，是一套由政府主導、以土地為核心的生產投資迴圈，中國過去二十年的增長奇蹟，很大程度上就是它拉動的。
這套迴圈是如何運轉的？下面這張圖可以看一看。
我們先從地方政府推動這套迴圈的三大抓手——招商引資、大基建和大地產說起。
首先是第一個抓手招商引資，特點是產業化。
沿海省份的地方政府引進歐美、日韓和香港的外商投資，設立工廠並逐步建設了配套產業鏈。再後來，內陸省份紛紛接力，引進外商或沿海資本來到本地，一層層外溢或者說轉移。
這個過程中，地方用廉價的工業用地撬動了鉅額的外商投資和沿海投資，這些企業也產出大量的各種生產稅，比如增值稅、營業稅、企業所得稅等，地方政府於是掙到了第一桶金，並且為後續的大基建和房地產開發打下基礎。
接著是第二個抓手大基建，特點是槓桿化。
2008年之後，全國都掀起了大基建的熱潮，各地政府成立了大量“公司形式”的城投平臺，把市政用地資產打包裝入其中，然後去市場上大量借錢。這些城投企業雖然不是政府單位，但卻往往有著“政府信用”，成為地方政府借錢的“影子主體”，所以借錢非常容易。
地方拿到錢後大量投入到本地的基礎設施建設中，比如供水、供電、環衛、道路、公園…….地方透過城投放大了借錢能力，十幾個億的專案甚至不用出啟動資金就能開幹。公共服務好起來了，但也埋下了隱患。
最後是第三個抓手房地產，特點是金融化。
在城市工業化的程序下，隨著招商引資加大，基建投資和製造業產能擴張，包括出口的提升，都吸引了非常多農業人口進城，同時中國前20多年也正處在總人口擴張期，加速了城鎮化發展，進而帶動了購房需求。
這個過程中，房價被不斷推高，大量居民透過預支未來收入的方式，貸款二三十年買房，相當一部分錢被用土地出讓金等形式，給到了地方政府。這本質上，是地方政府透過居民的負債能力來放大槓桿，去建設房地產，這就是房地產的金融化。
這三者是相互促進的，招商引資擴大了產業規模，吸引了更多人口進城就業，大基建得益於製造業的崛起，房地產則受惠於人口流入，而大基建和房地產又反過來增強了地方招商引資的能力，這個過程中則產生了源源不斷的各種生產稅和土地收入。
你發現沒有，這套迴圈的關鍵詞是土地，更準確地說，是土地槓桿。
招商引資是以工業用地為槓桿，撬動資本的投資，大基建是以市政用地和政府信用為槓桿，撬動城投的融資，大地產則是以房地產用地為槓桿，撬動居民的貸款買房。
這一整套迴圈其實就是土地財政的真實含義，而不是網路上片面認為的“地方政府收土地出讓金，就是土地財政”。與之對應的，這就是中國地方政府過去二十多年關鍵的經濟模式。
但這套生產和投資的迴圈的正常運轉，最重要的是需要有人來消化最後的產品，比如房子，比如各種商品，而過去二十年是全球化，也就是外需，以及城鎮化和人口潮，也就是內需疊加的黃金二十年，所以跑起來自然沒問題。
但當下這個時代，外部全球化解體，關稅主義爆發，內部上一波城鎮化進入尾聲，而老齡少子化也全面開啟，支撐過去發展的底層邏輯已經發生鉅變，而且很容易帶來產能過剩、不斷內卷和經濟疲軟的問題。
換句話說，這套舊迴圈玩不轉了。
02
人口財政的新迴圈
那怎麼辦呢？
歐美日韓等發達國家都經歷過相似的階段，它們的最終選擇，大都是從聚焦生產轉向了聚焦消費，從而實現了經濟的成功轉型，中國也要向著這個方向去轉型。說白了，我們要轉向新的財政模式。
具體怎麼轉型呢？我這裡先給你三個關鍵判斷：
第一，未來的模式是要以人口為核心，打造消費、投資、產業、財政的新迴圈，形成一套新的“人口財政”，用來取代土地財政；
第二，過去是“人多地少”，地方政府透過補貼和優惠來“搶企業”，未來則是“地少人更少”，經濟優勢的地方政府將用公共服務和福利政策來“搶人口”。人口越多、消費市場越大，地方稅收越多，越能實現正迴圈。
第三，但是這個轉型是非對稱的，甚至是高度不對稱的，大機率只有大型城市和少數特色中型城市，能實現用人口財政替代土地財政，剩餘的中小城市將不得不更依賴中央轉移支付過日子。
為了方便你理解，我也畫了一張新的地方政府經濟模式圖。
這個過程中，我認為地方政府同樣有三個抓手。
第一，是產業升級的科創化。
如果說對外資的招商是上一個舊迴圈的開端，那麼科技創新下的產業升級，會是現在新迴圈的開端。
因為任何一個迴圈，都要有初始利潤的輸入，才能不斷壯大。過去的舊迴圈，依賴的是外資企業輸入它們之前積累的利潤，而現在的新迴圈，則要依靠科技創新打造高階產業，提升附加值，由高階產業來輸入產業利潤。
第二，是服務業的資本化。
產業升級之後會形成大量的配套供應鏈和中高階崗位，隨之會滋生更多的服務業配套，在地方的推動下，大量的社會資本會重新聚集進入服務業，一方面形成更多的就業崗位，把高附加值的產業利潤進一步向下傳遞；另一方面則是形成更多的消費場景、更大的消費市場，促進消費增長。
第三，福利政策的槓桿化。
福利政策可以解決大部分人的後顧之憂，從而刺激消費。像過去地方政府是加槓桿來搞基建，而未來經濟優勢的地方政府則是要上槓杆來“發福利”，為了和福利政策的長期性相匹配，地方債的發行期限要跟解決國家戰略大問題的長期國債一樣，也會更加長期，比如20年、30年的地方債。
之前我說過，經濟大省被賦予了更大的借債權力，而經濟發展的高潛力中西部大省，則有了更多的轉移支付資金和財政支配權，這都是一體的變化。
總結一下，這個新迴圈，其實是高階產業形成原始資本、服務業傳遞利潤，福利體系兜底分配；而從就業的角度來看，高階產業提供高階就業，服務業容納更多的中低端就業，而福利政策兜底失業。
這一系列措施的目的，都是吸引人口流入，也就是搶人，經濟強省搶經濟弱省的人口，省會城市搶中小城市的人口。
只要有了充足的人口，城市就能不斷擴大商品消費、公共消費和住房消費，用來化解制造業產能過剩、基建過剩和房地產過剩的局面，不僅能產出大量的消費稅收，還能讓城市收回當初的大筆投資，形成一個良性的正向迴圈，這就是真正的人口財政。
03
城市、財富和規則的新洗牌
接下來，我進一步推導影響。從土地財政向人口財政轉變，不僅是經濟發展模式的洗牌，背後更是財富和資源的大洗牌。我認為會有以下變化。
第一，是城市競爭的大洗牌。
頭部和部分優勢的腰部城市，將形成“人才篩選-能力增值-價值捕獲”的閉環，透過優質的公共服務吸引高素質人口，藉助產業升級提升人力資本附加值，最終透過消費稅收與創新溢價回收投入。
但大部分中小城市大機率無法構建這種閉環，將陷入“失血式衰退”，越是留不住人口，公共服務和城市資產越難改善，人口和產業越流失，形成惡性迴圈。
在這個過程中，四大都市圈，就是京津冀、長三角、大灣區、成渝，九大中心城市圈，包括北京、天津、上海、廣州、重慶、成都、武漢、鄭州和西安，以及各大中小城市，這三級之間的差距會越來越明顯，越是優勢城市，越能實現規模經濟，強者更強，而人口持續流失的“收縮型城市”，將面臨房產價值塌陷、基建資產沉沒、財政收縮等一系列資產貶值潮。
第二，是財富形態的大洗牌。
土地財政塑造的財富體系是高度物質化的，它的價值錨點在於土地、房產、裝置等可量化的實體資產。而人口財政將推動價值評估體系向人的價值遷移：消費潛力、創新活力、文化認同等抽象要素成為定價核心。
這種轉變將引發三大質變：
其一，資產虛擬化——人才信用、消費行為、人力資本等非物質的“人力衍生品”開始具備高度價值，人才成為最好的投資；
其二，價值前置化——城市為吸引人口提前投入教育醫療資源，企業為獲取人才承諾未來收益分成，這種提前的價值交換，催生新的財富浪潮；
其三，風險社會化——當人成為核心資產，生育、教育、健康等傳統私人領域事務，將不可避免地被捲入公共治理範疇，形成“人口風險共擔機制”。
第三，是階層流動的大洗牌。
土地財政時代形成了獨特的優勢階層：包括掌握土地的開發商、依附土地金融的獲利者、核心地段房產的持有者，他們的財富本質是對空間稀缺性的收益。
而人口財政時代，房產的財富儲存功能被公共服務均等化稀釋，土地金融套利空間因為人口流失而萎縮。財富創造的核心轉向人的創造力、消費力、連線力的價值體現，這將重構社會階層的躍遷通道。
新的財富階層將圍繞人力資本運營展開，比如科技精英和持續學習的新型工程師和高階技能工作者，會有優勢。
第四，是行業格局的大洗牌。
從前中後端來看，前端的土地開發，從核心盈利模式降級為公共服務配套，地產商被迫轉型城市運營商，基建投資從拉動增長的引擎，變為維持執行的成本；
而中端的智慧製造、工業軟體等生產性服務業成為新樞紐，它們透過提升人力價值獲取溢價；
而後端的基礎消費，比如食品/日用品，體驗消費，比如文旅/電競，和精神消費，比如虛擬陪伴，會形成新溢價空間。
對於行業和企業來說，人力槓桿將會超過土地槓桿和債務槓桿，成為撬動利潤的最大抓手，人才聚集型、知識密集型行業，將是未來10～20年的黃金行業。
第五，是經濟執行規則的大洗牌。
地方政府不再只是土地資源的分配者，更是人口價值的操盤手。在政策層面，戶籍、教育、社保等制度，將從管控工具轉變為人才競爭籌碼；在治理層面，政府需要建立對人口質量、結構、流向的精準調控能力；在財政層面，稅收體系必須重構，來適應消費主導的變化。
但這種轉變在短期內可能存在兩對問題：一是大城市為爭奪高素質人口導致的效率與公平的問題；
二是地方主官的短期政績與生態長期構建的問題。
不過，雖然“人口財政”模式的輪廓已經逐漸清晰，但具體路徑還在發展中，我在未來會持續關注最新的動向和抓手，並及時和你分享。
但是無論如何，一個新的時代，就在眼前了。
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