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《文化縱橫》郵發代號：80-942
✪ 彭珮文、楊一
北京大學政府管理學院
【導讀】近日某位傑青學者猝死引發學界關注，年僅48歲。這場猝然降臨的死亡揭開了象牙塔中不為人知的生存圖景。儘管自2018年起，中央多部門在高校科研管理領域展開專項“減負行動”，實踐中卻上演著“規則層層加碼、基層疲於應付”的悖論。填表、檢查與強制培訓充斥著教師的日常，儘管減負有利於科研成果的產出，但高校中的繁文縟節仍難以被削減。本文認為，層級間的認知差異導致了“繁文縟節削減難”的困境。
本文以高校教師職稱評審中的“強制培訓”為切口，透過對某“雙一流”高校103名青年教師的問卷調查、22名管理者的深度訪談，以及10個月的參與式觀察，研究發現：同一規則在不同層級的組織成員眼中，竟呈現出截然不同的樣貌。青年教師將培訓視為“耗時低效的負擔”，直言其“擠佔科研時間、與晉升脫鉤”；校領導卻堅稱規則“不可或缺”，強調其“提升教學質量、服務國家人才培養”的戰略意義；而夾在中間的學院領導，既要落實上級要求，又要安撫基層不滿，最終陷入“兩頭捱罵”的執行困境。
這種割裂的認知，催生了公共組織中典型的“羅生門困境”。高層以“組織大局”為由“顧左右而言他”，將問題歸咎於“中層執行不力”；中層管理者抱怨“上下不配合”，在考核壓力與基層訴求間“和稀泥”；而身處權力末梢的青年教師，因“人微言輕”選擇沉默或消極抵抗。當各層級在責任歸屬上“互踢皮球”、在改革行動中“袖手旁觀”時，繁文縟節非但未被削減，反而在推諉與自我辯護中愈演愈烈。
本文指出，破解這一僵局的關鍵，在於打破層級間的“資訊繭房”。若高層能放下“規則定力”的傲慢，真正傾聽基層的“沉沒呼聲”；中層能摒棄“機械執行”的惰性，靈活調整規則細節；基層能突破“無力改變”的消極心態，透過有效渠道表達訴求——繁文縟節的“死結”或可迎刃而解。若忽視組織內部“羅生門”的博弈邏輯，再好的政策也可能在執行中異化為形式主義。
本文原載《公共管理與政策評論》2025年第1期，原題為《剪不斷理還亂：公共組織繁文縟節感知和羅生門困境》，僅代表作者觀點，供讀者參考。
剪不斷理還亂：公共組織
繁文縟節感知和羅生門困境
繁文縟節（red tape）泛指對組織績效有害的冗餘行政規則、規章和程式，繁文縟節不僅是重要的理論議題，而且是公共組織管理面臨的現實症結。即便規則制定的初衷並非增加組織內成員的負擔，但在實際過程中，執行者對規則的僵化理解和規格執行的煩瑣化也會給規則的承受者增添不必要的麻煩。
更棘手的是，即便實務界認識到了繁文縟節的存在，繁文縟節也往往難以被削減。例如，2018年起，中央多部門在高校科研管理領域展開專項“減負行動”，堅決砍掉有礙創新的繁文縟節，讓科研人員“將主要精力用於科研”。然而，青年科研人員在現實中仍面臨著行政管理方面“檢查多、審計多、報銷煩、帽子多、牌子多”和職業發展方面“準聘-長聘”下“非升即走”的雙重壓力。鑑於此，本文關注高校科研管理中繁文縟節感知難以被削減的原因。
20世紀90年代起，繁文縟節便是國內外公共管理研究的重要議題。有關繁文縟節成因的研究分為客觀組織和主觀利益相關者兩類視角：前者認為繁文縟節源於廣義規則，如過度控制、過度合規等；後者則認為繁文縟節是主觀感知，其觸發機制包括工作負擔、工作滿意度、職業軌跡、社會網路、工作參與度、工作異化、管理策略、組織層級、工作經驗、公共服務動機等。然而，大部分研究僅侷限關注組織中某一層級的成員，只有少數學者會對不同組織層級的繁文縟節感知進行對比分析。例如，Walker和Brewer透過研究英國公共部門發現，同一組織內高、中、低層級成員對同一條繁文縟節的感知程度不同，在高層看來是有益的規則，在低層眼中卻成了繁文縟節。
在Walker和Brewer 的全層級視角的基礎上，Yang將政治因素納入繁文縟節研究，分析了中國公共組織內部不同層級官員就同一條規則是否應被判定為繁文縟節產生的分歧：對於低層來說是繁文縟節的規則，對於高層而言卻是有益的“組織維繫紐帶”（又譯為“必要的官僚制”，necessary bureaucracy），有助於高層維護組織內部的穩定。值得注意的是，這些罕見的多層級研究也僅僅停留在了分析繁文縟節感知差異的組織和個體成因上，對於更重要的問題，即為何這些繁文縟節感知難以被削減，卻談及甚少。換言之，即使對於同一條規則是否繁文縟節，不同層級的群體出於自己面臨的主客觀因素，存在不同的感知。但不同的感知是否造成繁文縟節難以被削減的必要條件呢？例如，為何基層不去努力爭取與高層進行對話來削減繁文縟節感知？同理，高層為什麼不嘗試與基層進行溝通，尋求其對一條規則的看法？因為即使高層看到了規則的“政治價值”，即它可以維護一個組織內部的穩定，但聽取基層的意見亦可讓高層的組織維護工作事半功倍，何樂而不為？基於這些疑問，本文意在回答：“繁文縟節感知的層級間差異”是如何造成“繁文縟節削減難”這個窘境的。
簡言之，受Walker和Brewer、Yang的全層級繁文縟節感知研究啟發，在批判性地發掘繁文縟節“利益相關者說”（即Bozeman所指的繁文縟節概念僅涉及某規則的利益者、相關者）和“主觀感知說”（即Pandey所提及的繁文縟節是一種心理過程）的基礎上，我們將首先分析不同組織層級成員對某一規則是否繁文縟節的感知差異；進一步，我們將探究這些差異為什麼會有礙組織內的各層級採取有效行動來化繁為簡，以更好地解釋“繁文縟節削減難”的原因。具體而言，我們透過問卷調查和深度訪談，審視了某雙一流高校R大學內部的一項被青年教師視為繁文縟節的規則。我們發現，與Walker和Brewer、Yang的研究結論一致，組織中不同層級成員對繁文縟節的感知程度存在差異：某一層級的利益相關者不僅會出於自己的立場對一條規則是否屬於繁文縟節進行評價，而這種繁文縟節感知的層級差異也成了“繁文縟節羅生門現象”出現的基礎，該現象存在兩種表現：組織內部各層級就產生繁文縟節感知的責任歸屬上，“顧而言他”“互踢皮球”（羅生門表現一）；就削減繁文縟節感知的責任歸屬上，“袖手旁觀”“自我辯護”（羅生門表現二）。該現象是造成繁文縟節感知難以被削減的重要原因。換言之，組織內的高層往往更關心組織的整體利益，作為規則動議者會反覆強調規則對組織的價值（“顧而言他”），並將出現的問題歸咎於執行層面（“互踢皮球”）；進而，他（她）們也不會將削減繁文縟節視為自己的責任（“自我辯護”）。組織內的中層也並非規則的最直接利益相關者，但其需要落實高層的要求並考慮低層的需求，面臨管理和績效的雙重壓力，所以其往往將產生繁文縟節感知的責任甩給高層（“互踢皮球”），就是否剪除繁文縟節“按兵不動”（“袖手旁觀”），並在兩難的境地下為自己的行為詭辯（“顧而言他”“自我辯護”）。而組織內的低層作為規則的最直接利益相關者，飽受了繁文縟節之苦，高層的不關心和中層的不作為也讓他（她）們失望（“互踢皮球”）；但他（她）們始終處於組織話語權的底端，人微言輕（“顧而言他”“自我辯護”），因此經常採取消極抵抗和“袖手旁觀”。
雖然“繁文縟節羅生門現象”有礙組織內各層級採取有效行動來化繁為簡，直接導致了繁文縟節難以被剪除，但我們提出，具有良好內部溝通機制的組織，即便不同層級的繁文縟節感知存在差異，順暢的溝通仍能有效削弱該羅生門現象，降低組織內的繁文縟節感知水平。
本文安排如下：第一部分梳理中英文文獻，並重點關注繁文縟節的不同定義及其前因研究的成果；第二部分以某雙一流高校R大學的“完成教師培訓課程”規定為例開展實證研究，歸納出導致繁文縟節感知難以被削減的原因，即“繁文縟節羅生門現象”及其兩個表現；最後，本文為削減繁文縟節提出實務洞見。
繁文縟節最初是指英國政府用於裝捆法律檔案的紅色緞帶，後喻指官僚制弊病，其概念可界說為：繁文縟節包括煩冗和無意義的文書工作、不必要的規則和煩瑣的程式，會降低行政效率，並給個體帶來負面感知。
Kaufman最早關注了繁文縟節問題，他在《繁文縟節：起源、使用和濫用》（Red Tape：Its Origins，Uses and Abuse）一書中提出了繁文縟節的兩個成因：政府行動過程中滿足公民、利益集團差異化、分散化的利益訴求以及滿足政府問責制的需要，這兩方面需要導致大量官方檔案的出臺和複雜程式的產生。Kaufman之後，也有其他學者研究了繁文縟節。例如，Rosenfeld將繁文縟節定義為低效和無意義的政府指導方針、程式和表格的總和。
在公共管理領域，Bozeman最早從組織視角診斷繁文縟節，並從組織整體角度提出了“組織繁文縟節”（organizational red tape）定義：“對實現組織目標沒有作用、執行十分煩冗的規則。”這一定義實際上是對規則質量的評價，即規則失效，才會成為繁文縟節。因此，從制度分析角度，“組織繁文縟節”強調的是對規則進行最佳化、對管理流程進行再造等。
但其實，判斷規則是否為繁文縟節本質上是評價規則的質量，而評價則涉及感知和價值判斷。Bozeman並未不加甄別地全盤接受“繁文縟節”的汙名化形象，他認為，作為學術概念的“繁文縟節”並非天然帶有貶義，實際組織生活中，不同利益相關者對同一規則的理解和感知也並非百喙如一：某一規則被特定利益相關者視為繁文縟節，而另一主體的看法可能與之相悖。根據Mile定律一個人在官僚體制中的地位決定其在一件事上的立場，因此，作為對整體組織視角下的“組織繁文縟節”概念的補充，Bozeman從微觀的組織成員視角提出了“利益相關者繁文縟節”（stakeholder red tape）概念，即繁文縟節是“對於組織內部利益相關者沒有作用、執行十分煩冗的規則”，因此“一個人的‘繁文縟節’可能是對另一個人的庇護”。這句話正是對組織中“利益相關者繁文縟節”概念的生動描述，切合組織理論，接近公務人員的實際經驗。所以其在被提出後，始終在繁文縟節研究中佔據主導地位。
然而，無論是“組織繁文縟節”還是“利益相關者繁文縟節”概念，在實證研究中都面臨著操作化的困境（見表1）：對“組織繁文縟節”概念而言，其邏輯要求繁文縟節的測度要以組織整體為單位。但實際的工作中，往往對抽象組織的測度難以實現，因此，研究多以組織成員作為替代性的測量物件，這種退而求其次的做法被批評為以偏概全；同時，該做法還忽視了組織整體，抹平了組織內不同主體的主觀差異，研究價值有限。也就是說，“組織繁文縟節”研究實際上“退化”成了“利益相關者繁文縟節”，部分原因是後者的概念操作性更強，然而，操作的便利也滋生出了概念使用的偏誤，帶來了新問題：“利益相關者繁文縟節”的視角大多缺乏對組織層級上不同利益群體的縱向感知對比分析。
作為對上述問題的回應，Bozeman在“利益相關者繁文縟節”這一概念的基礎上借用了經濟學的成本-收益分析方法，將繁文縟節感知視為成本-收益的動態關係過程，提出了“多維度繁文縟節”概念（multidimensional red tape）：“給組織內部的利益相關者群體帶來的收益低於其成本、執行十分冗贅的規則”。但這一概念也存在問題，如Zahradnik質疑道：首先，規則的成本和收益難以量化，這對公共部門來說更困難；且若已有規則A具有正的“淨收益”，但又有新規則B能更經濟地得到相同的收益，原規則A是否還是繁文縟節？因此，“多維度繁文縟節”概念難以取代“利益相關者繁文縟節”在文獻中的主導地位。
總之，“利益相關者繁文縟節”有效對接了Pandey提出的心理過程論（psychological process view），強調特定主體對規則有效性的感知程度。因此，在後文的案例部分，我們提到的“繁文縟節”和“繁文縟節感知”，均指特定利益相關者群體的繁文縟節主觀感知。
我們對“繁文縟節”相關研究進行了全時段的中英文文獻梳理。截至2023年3月，13728篇公開發表的中文期刊文章涉及“繁文縟節”，其中，北大核心和（或）CSSCI文章共4730篇，我們從中篩選有關“繁文縟節”的文獻綜述和以“繁文縟節”為變數的實證研究，得到了22篇文獻。篩選過程中，我們發現多數文獻要麼混淆了繁文縟節和行政負擔（administrative burden）概念、要麼不以“繁文縟節”為主要解釋變數。因此，我們重點關注3篇運用量表測量或案例研究來分析公共組織內部成員的繁文縟節感知的實證研究論文。英文文獻方面，我們在49份公共管理類SSCI一區到四區期刊檢索關鍵詞“red tape”，得到4 844篇英文文獻，依照上述標準篩選出74篇，根據“繁文縟節”變數在研究中的重要地位（即“繁文縟節”非控制變數），我們主要關注40篇研究公共組織成員繁文縟節感知的文獻。對照分析上述43篇中英文文獻，我們發現，在研究物件方面，已有研究多關注特定層級的組織成員（如中層經理或高層管理者），詳見附錄。在概念操作化方面，“利益相關者繁文縟節”概念使用最廣，常見做法是以量表測量特定層級組織成員的繁文縟節感知，這與本文的概念辨析結論一致。
總體來看，這些文獻都是從繁文縟節產生的前因入手來間接探討其為何是難以削減的。首先，已有研究基於認知行為學理論，從心理過程視角（psychological processes）解釋了繁文縟節感知的存在以及其在組織中差異化分佈的原因，提出了合理化（rationalization thesis）、認知失調（cognitive dissonance thesis）和歸因理論（attributional thesis）三種心理機制是造成繁文縟節感知差異化存在的原因——這三類心理過程模型都將繁文縟節視為個人感知，而非系統特徵，這一類前因分析的文獻綜述結果詳見附錄。
其次，已有文獻也認為，繁文縟節感知的差異化可能是組織結構特徵的系統體現，所以這類研究也關注個體心理認知以外的結構性因素。例如，有研究發現，組織成員所處的層級地位會影響其繁文縟節感知——高層負責前瞻性思考和戰略決策，中層負責具體專案決策，低層關注具體工作任務，這種職能分工、權責地位的差異會導致繁文縟節感知的差異化分佈；而成員所處的組織層級越低，其繁文縟節的感知水平往往也越高、成因也愈複雜。然而，我們也發現，已有研究的視野大多囿於組織內單一層級（25篇文章關注低層、11篇文章關注中層、2篇文章關注高層），至多做到了“片面深刻”。
誠然，學術界對於繁文縟節的前因及後果的討論成果頗豐，但目前尚無文獻直接將“如何削減繁文縟節”納入核心的研究議題中：上述43篇繁文縟節的研究中，在對繁文縟節的前因和後果進行分析後，僅有10篇文獻在其結尾的討論部分，就如何削減繁文縟節（感知）提出了一些建議，這包括加強溝通、權力下放、程式精簡、及時更新已有規則、運用新的資訊科技等。不過，這些建議也流於表面，即只是針對繁文縟節的成因（繁文縟節作為因變數Y）或者影響因素（繁文縟節作為自變數X或調節變數W）分析的延伸解讀罷了（詳見附錄1和表2），缺乏針對性和相應的機理分析。
總之，透過梳理已有文獻，我們的發現可總結如下：相對於其他概念，“利益相關者繁文縟節”更為合理地定義了組織成員的繁文縟節感知、更具有操作便利性，在實際研究中也應用最廣，然而已有研究對這一概念的應用多有侷限，鮮有基於組織全層級的實證研究。此外，現有研究對削減繁文縟節的措施建議僅停留在表面，尚未有研究揭示繁文縟節削減難的機制，而繁文縟節感知的層級差異，並不能與繁文縟節削減難畫上等號。
因此，基於上述的文獻梳理，本文將從組織權力結構的高、中、低三個層次來觀察繁文縟節感知的分佈情況，再重點關注層級間在產生和削減繁文縟節感知的責任歸屬上產生的分歧，最終將這些分歧（即“繁文縟節羅生門現象”）納入“繁文縟節削減難”的影響因素。
具體來說，我們認為，Walker和Brewer的全層級研究，以及Yang將政治因素納入繁文縟節層級感知異同的努力，為我們的分析框架提供了重要參考，即組織內不同層級的員工，出於自身的地位、立場、工作性質的不同，對於某一項規則是否為繁文縟節的感知程度會有差異：相比於基層，這些學者發現，高層領導更能夠捕捉到一條規則在組織維繫等方面的政治功能，即調解組織衝突、維持組織的秩序，進而保持對組織的政治控制。正如Bouilloud等學者所指出的那樣，組織並非一成不變，組織會經歷誕生、維持和走向滅亡（或再造）的過程，而組織的維繫需要制度和規則。同理，Pollitt也發現，高層在尋求組織控制的過程中，一些規則會為其提供維持權威和統治合法性的制度保障。然而，在低層看來，由於這些規則離他們的核心任務和職責距離更遠，在遵守方面是煩瑣的。因此，這些對高層而言具有重要政治作用、對組織必不可少的規則，對底層來說反而是“繁文縟節”。同時，理解中層管理人員的作用也很重要。在地位上，中層管理者有著領導者和追隨者的雙重身份。他們需要平衡組織中來自高層領導和基層人員的工作要求和期望。高層管理者需要中層管理者充分發揮管理職能，令其面臨工作績效方面的壓力；而基層則需要中層管理者充分發揮其領導職能、給予情感支援、踐行公共部門的價值觀。所以，中層管理者地位的模糊性與雙重職能，意味著在對繁文縟節感知進行全層級研究時，不能將其與高層領導或基層人員混為一談。因此，我們對於造成繁文縟節難以被削減機制的研究，將建立在繁文縟節感知層級差異化分佈的基礎上。但我們仍需進一步質問：繁文縟節感知差異是否就意味著繁文縟節難以被削減？兩者之間存在著什麼樣的因果機制？上級認識到規則的合法性需求，難道就一定會對下級的繁文縟節消極反饋充耳不聞、固守己見嗎？這正是我們的研究主題。
下文的案例表明，正是由於組織內的繁文縟節感知存在層級間差異，所以不同層級成員才會在產生繁文縟節的責任歸屬上，透過“顧而言他”來轉移話題，運用“互踢皮球”以推卸責任；也正是由於存在繁文縟節感知的層級間差異，所以不同層級才會在削減繁文縟節的責任歸屬上，採取“袖手旁觀”的行為，並就自己的不作為和失敗的努力展開“自我辯護”。這兩個表現被我們統稱為“繁文縟節羅生門現象”。據此，當各層級難以就誰應為造成和削減繁文縟節感知負責達成一致時，很難想象他（她）們會為剪除繁文縟節採取實質行動。
教育部《關於“十二五”期間實施“高等學校本科教學質量與教學改革工程”的意見》提出“積極開展教師培訓、教學改革、研究交流、質量評估、諮詢服務等各項工作，提高本校中青年教師教學能力，滿足教師個性化專業化發展和人才培養特色的需要”。根據檔案精神，R大學人事部和教師教學發展中心積極響應並籌備研究青年教師培訓工作，並且自2020年起制定了新一輪的培訓方案：R校青年教師培訓方案面向青年教師開設系列教學培訓課程與活動，分為多個模組，青年教師必須在五年內完成128個學分的學習並透過結業考核。在規則實施的每一階段（即每一學年），會出臺對應的課程安排，供青年教師根據實際情況選擇。此外，青年教師只有完成所有模組的學習並透過考核才能獲得職稱晉升資格。在此案例中，這一規則涉及的利益相關者不僅包括作為規則承受者的青年教師，還包括作為規則設計和規則執行的校領導和各學院領導，這背後的邏輯不難理解：對於高校領導，青年教師提高教學能力對於高校的發展（即以學生為本）和績效至關重要；對於學院領導，高校教師教學基本功的提升也可以帶來實在的聲譽，例如青年教師可以透過參加各類教學比賽為學校和學院贏得相應的獎勵。
本文的資料來源分為兩部分：第一類是校方與各學院釋出的檔案材料，我們對培訓方案的實施細則進行閱覽，據此選定了6個學院進行長期觀察，併為後期問卷調查和訪談大綱的形成奠定基礎。第二類來自為期10個月的參與式觀察及後續面向22位教學與管理人員的半結構化訪談：我們在規則實施階段向6個學院的青年教師發放了103份問卷，隨後與R校人事部和教師教學發展中心的3名領導（高層校領導）、來自6個學院的6名院長/副院長（中層院領導）和13名青年教師進行了半結構化訪談，詳見表3。
受疫情影響，我們的參與式觀察採用線上和線下相結合的形式，收集了共10個月的觀察資料。我們累計參與了不同學院的多場線上講座和線下培訓課程，包括學校統一規定、設定的必修性培訓課程，以及各學院依據自身情況自主設計和安排的選修課程。同時，我們也參加了E學院和F學院的民主座談會，觀察了有關規則調整的商討。在規則實施初，受疫情影響，我們的參與式觀察均為線上會議形式；隨著疫情的放開，依照學校/學院的具體安排，觀察轉為線上和線下相結合的方式。我們不僅關注老師們參與培訓課程時的狀態，也關注了課間及課後老師之間對課程的私下評價，形成了共5萬字53頁的記錄文稿。
我們採用Borry“三項繁文縟節量表”向6個學院（ABCDEF）的103名青年教師發放問卷，調查其對這一規則的看法（即青年教師的繁文縟節感知），最終回收48份問卷，有效回收率為46.15%。
根據文字分析、前期觀察和問卷調查的結果，我們擬定了針對每一層級受訪者的提綱，並在線上線下進行了深度訪談。我們分別與高層校領導、中層（副）院長、低層青年教師進行了訪談。由於“繁文縟節”一詞在中文語境中的貶義色彩可能引起歧義，我們在訪談開始前特地向受訪者解釋了“繁文縟節”這一概念，當訪談涉及前述的問卷調查結果時，也對問卷使用的三項繁文縟節量表進行了詳細解釋。在取得受訪者同意後，我們錄音記錄了訪談內容，並用軟體轉寫成文字材料，由兩名研究者校對彙總，形成最終共17萬字189頁的文稿。出於保密和保護隱私的研究倫理，我們對所研究的學校、受訪者和教師培訓規則等具體內容進行了匿名化處理。
根據文獻綜述部分對繁文縟節的發展梳理和定義探討，不同層級成員對一條規則是否為繁文縟節存在的不同感知，即繁文縟節感知的層級差異，是繁文縟節存在的前提條件。而我們的問卷和訪談發現，不同層級的主體，對繁文縟節的感知存在不同：青年教師的繁文縟節感知程度較高，而學院領導和學校領導的繁文縟節感知程度低，這意味著繁文縟節的確存在。
在規則實施階段，我們對教師培訓課程及講座進行了參與式觀察，青年教師對課程的評價較負面，比如“該課程內容過虛”“感覺沒意義”“佔用過多時間”“照本宣科”；但也有少數正面評價，如“多少能夠學到一點東西”“有些技巧還是可以參考的”。
同時，我們透過問卷調查瞭解青年教師對培訓方案的看法。我們向6個學院的103名青年教師發放了問卷，回收有效問卷48份（A學院7份，B學院8份，C學院9份，D學院6份，E學院10份，F學院8份），有效回收率46.15%。問卷第一部分收集了人口統計學資訊：48名青年教師中，男性28人（58.33%），女性20人（41.63%）；入職3年以上的青年教師22人（45.83%）、入職1～3年的21人（43.75%）、不滿1年的5人（10.42%）；政治面貌方面，中共黨員38人（79.17%），預備黨員4人（8.33%）；我們特別關注了教師承擔教學和科研任務的情況，結果顯示，48名青年教師均承擔了這兩方面的工作（100%）。受文獻梳理結果啟發，我們在問卷主體部分採用Borry開發的三項繁文縟節量表來衡量青年教師對培訓規則的繁文縟節感知水平：“推行青年教師規則，請您對其符合以下三項描述的程度進行打分（從0—完全不同意到5—完全同意）”，三項子描述分別為“規則是（1）沒有必要的（unnecessary）、（2）給您帶來負擔的（burdensome）（佔用科研、工作和休息時間）、（3）對實現目標沒有幫助（ineffective）（提升教學質量、提高教學能力）”。我們加總三個子項得分、算出總體均值並比較了不同子項的均分，其中，“沒有必要的（unnecessary）”均分4.08、“給您帶來負擔的（burdensome）”均分4.19、“對實現目標沒有幫助（ineffective）”均分3.93。總體均分為4.07；橫向比較，6個學院的總體均分依次為4.05（A學院）、4.03（B學院）、4.08（C學院）、4.01（D學院）、4.12（E學院）、4.13（F學院）。由此我們得出結論：6個學院的青年教師對青年教師培訓這一規則的繁文縟節感知水平皆較高。
和青年教師不同，學校領導並不認為青年教師培訓這一規則對他（她）們而言是繁文縟節。校領導y作為規則動議者，從合法性角度闡釋了設計培訓方案的初衷：一來，教育部要求高校加強青年教師教學培訓，R校有義務進行落實；同時，在他看來，教書育人既是學校的根本使命，也是青年教師的本職工作，而初登講臺的青年教師由於經驗不足，教學效果有所欠缺，因此，需要經受系統培訓以提升其教學質量。校領導x也進一步指出了規則對於學校績效的作用：教學質量直接關係到學生培養質量，而學生培養質量不僅是學校層面重要且可量化的績效指標，也是教育部評估高校的重要標準。總之，我們發現校領導主要站在組織合法性和績效的角度來看待這一規則的價值，對其而言，這一規則並不是“所謂的繁文縟節”。
學院層面的領導也不認為這一規則本身是繁文縟節。他（她）們和學校領導一樣，不僅站在組織績效角度，稱讚了青年教師培訓規則對於提高學院的本科生教學質量存在積極的意義（院領導e）；還從員工發展層面，肯定了培訓規則對學院青年教師教學能力和綜合素養的提升作用（院領導f）。同時，他（她）們表示，這一規則既有教育部層面的背書，同時學校層面也要求學院壓實責任，因此，學院有責任也有義務來推動這一規則的落實（院領導c）。雖然在規則執行的過程中凸顯了一些“兩頭難”的挑戰，但學院也正在嘗試採取一些措施來應對（院領導b）。不難想象，對於這一規則本身，院領導們也認為其和我們“給出的繁文縟節定義”相去甚遠。
總之，我們透過對R大學6個學院的全層級訪談發現，青年教師普遍認為該培訓規則是繁文縟節，即產生了較重的繁文縟節感；但學校領導和學院領導並不認為該規則是繁文縟節。在證明了繁文縟節感知存在層級差異的基礎上，我們進一步發現，無論是高層學校領導、中層學院領導還是低層青年教師，就產生繁文縟節的責任歸屬上，都表現出顧而言他、互踢皮球的行為（羅生門表現一）；而就削減繁文縟節的責任歸屬上，他（她）們也表現出了袖手旁觀、自我辯護的傾向（羅生門表現二）。這兩個表現被統稱為“繁文縟節羅生門現象”。
“羅生門”即某一事件中，當事人各執一詞，為推脫責任而對自己的行為做出各種解釋，這些解釋往往相互矛盾，使事件的真相撲朔迷離。而正如《羅生門》電影的觀眾無法確定誰是罪魁禍首一樣，我們也難以確定組織中，誰應該對產生和削減繁文縟節感知負責。
1.羅生門表現一：就繁文縟節產生的責任歸屬上，顧而言他、互踢皮球
顧而言他即有意避開對具體問題的回答。我們向學校領導們反映了我們的問卷調查結果，他們對青年教師們就規則普遍表達出的負面意見感到“意外”，但並沒有直接對“誰應該為青年教師高繁文縟節感知負責”進行正面回覆。例如，學校領導z直接回避了這個問題，在訪談中不斷接電話；學校領導y則反覆強調，這一規則是能培養青年教師為學校和學生做貢獻的“好規則”，既有助於老師們“儘快進入教學狀態”“促進教師的全面發展”；也能夠進一步為學生掌握專業知識提供更加科學的引導，“為學校、國家培養各行各業的優秀的人才”。學校領導x也提出，“教師的責任不只是教課這麼簡單，還需引導學生思考生命的意義，使得學生能夠清晰地認識自己，認識社會，並學會用全球視野看待我們的國家和國際問題”。
部分學院領導也有意迴避這一話題：D學院的領導向我們介紹了學院教學最近取得的成果，指出自規則出臺以來，“學生們對於課堂的反饋普遍比之前更加積極了，給老師們的評價分數也有所提高，這體現出我們學院在專業核心課和通識課教育方面取得的進步。這離不開青年教師的投入，以及學院和學校方面的大力支援”；E學院的領導則表示，其學院“時刻關注青年教師的精神狀態，希望青年教師能夠以積極飽滿的活力來承擔教學和科研任務”，當然，在遇到“不太樂觀”的問題時，學院會在核實情況的基礎上“積極採取有效措施來解決問題”。我們還發現，受到規則直接影響的部分青年教師，也不願直面這一問題：青年教師d1抱怨自己還在面臨“從學生到教師的身份轉換問題”，現正在適應“為人師表的制度要求”；青年教師e2則根據自己的閱讀與見識，引經據典，大談特談大學教師這一職業意味著什麼以及該職業的未來發展前景；而青年教師f1則將話題引向了自己的日常工作生活上，稱自己“總感覺時間不夠用，工作生活的節奏有點緊”，並分享了自己在工作期間遇到的一些問題，包括必須參與的“過多過雜的各種會議等”，和學校行政人員打交道的時候所遇到的“拖延、僵化”等問題，以及初次踏上講臺面臨的“心理壓力”等。
互踢皮球即就一個問題互相推託，誰也不願意承擔責任。在我們的追問下，學校領導y除了重申設計規則的初衷外，還一直強調自己在最佳化規則設計方面的努力，將問題矛頭指向享有高度自主權的院方，認為中層的執行不良可能是給低層帶來較重繁文縟節感知的原因：青年教師培訓規則是根據教育部檔案要求、透過多輪會議研討確定的，並不是“空穴來風的拍腦門決策”，且校方在規則實行階段給予了院方充分的自主權，“考慮到了老師們的實際情況”，允許學院根據自身實際來制定實施細則。因此，他表示，青年教師的高繁文縟節感知“可能是部分學院在實施過程中沒有充分領會檔案和學校精神，在執行過程中變相加壓所致”。學校領導x進一步認為，是學院沒有盡到上傳下達的責任，學校當時不知道“老師們的意見這麼大”。在他看來，位於中層的學院不僅扭曲了規則的執行，也阻礙了自下而上的意見反饋。同時，他也猜測，青年教師就規則的抱怨“可能是因為他們沒有合理安排時間”。
不同於高層校領導，學院領導對青年教師表達出的意見是有所瞭解的，但A學院的領導指出，學院“嚴格落實規則”主要出於兩方面的考慮：首先，上級在釋出青年教師培訓檔案之後並沒有後續指示，學院擔心過分運用“自主性”可能違背上級原有的意思，因此只能嚴格按照指導意見來推行規則；二是因為青年教師在徵詢意見過程中的“不配合”姿態讓學院難以全面瞭解青年教師對規則的態度。學院也召開過“吹風會”嘗試向青年教師解釋規則的意圖，但“他們（青年教師）不願意理解上面釋放的善意和誠意”，也不參與相關的民意徵詢，這都讓學院層面很難弄清青年教師的想法。其他學院的領導或多或少也面臨著類似的情況，因此各學院在制定規則細則方面“如履薄冰”，在猜測與不確定中徘徊，夾在高層和低層之間彷徨，難免在處理低層青年教師遇到的問題時“舉步維艱”。
而我們對該規則的直接利益相關者青年教師的訪談則顯示，在他（她）們看來，繁文縟節感知的成因是高層的“不近人情”和中層的“層層加碼”。首先，高層在設計大綱時，並沒有充分考慮青年教師的實際情況和意見。例如，教師c1認為，學校和學院層面無法與青年教師“感同身受”，這一規則在“本質上還是為了組織的榮譽”。教師d2進一步指出，在“非升即走”考核期間內，讓“青椒”再接受教學能力培訓不合理，因為雖然培訓是“參與考核的入場券”，但教學在考核中佔比低，投入和回報不成正比。其次，教師e1指出了學院層面存在對規則的層層加碼，“從學校的指導檔案來看，課程學習時間的安排應比學院的現今規劃更加機動和靈活”。
總之，透過訪談我們發現，在產生繁文縟節感知的責任歸屬方面，學校內部存在顧而言他和互踢皮球兩種情況：不同層級的成員可能會透過轉移話題來拒絕對這一問題進行正面的回應；也可能會在必須直面責任歸屬這一問題時，將責任推給其他的層級，找到自己“完美的不在場證明”。青年教師a1的說辭，便是對這一問題最為生動的腳註：“校領導和某些院領導只是在乎自己的榮譽，他們把‘高高在上’做得很足——雖然顯得很在乎我們這些‘青椒’的想法和感受，但其實只是秉持了事不關己的態度將自己置身事外——還自然而然地將自認為不屬於自己的責任‘甩鍋’給下屬和基層。” 鑑於各層級就產生繁文縟節的責任歸屬上要麼顧而言他，要麼互踢皮球，我們很難想象，他（她）們會採取積極的措施來削減繁文縟節。
2. 羅生門表現二：就削減繁文縟節的責任歸屬上，袖手旁觀、自我辯護
袖手旁觀是放任問題的繼續發展，而不採取任何措施。理論上，削減繁文縟節感知可以從規則設計（高層校領導）、規則執行（中層院領導）和根據意見反饋來調整（低層青年教師）這三方面著手。雖然學校領導y、z都對青年教師在問卷調查中反映出的負面態度表示“高度重視”，但是他（她）們同時也強調，身為高層管理者，要從組織整體考慮，“規則還是要有定力，不能聽風就是雨”，所以，校方強調還需要透過進一步調研來對規則執行的實際情況進行研判，然後才可能有針對性地進行規劃並做出改變，在此之前，必須“讓子彈先飛一會兒”。學院領導e指出，從基本常識來看，培訓規則“肯定不可能讓每一個人都滿意”，青年教師主動反饋給學院層面的負面意見“只是少數甚至極個別情況”；學院領導f也認為，在面對少數負面意見和抱怨的情況下，學院不能因噎廢食，終止這一規則的執行，畢竟“絕大部分人都很滿意”該規則。學院領導c指出，學院確實有考慮過根據青年教師階段性的課程進展來調整細則，但其獲得的主要反饋皆觸及了原則層面的大改，而要滿足這些訴求是“不切實際的”：比如，有些青年教師提出“取消這一培訓課程”，或者提出“讓培訓課程和晉升考核脫鉤”，因而學院只能“按兵不動”。學院領導a則是迫於學校的壓力而袖手旁觀：他認為校方不會聽取學院的意見，因為學校推出一項規定是在慎重考慮和多輪研判的基礎上，“一定是想落到實處”；而且“學校上面還有教育部的檔案要求”，因此作為規則執行者的學院層面“很難說動校領導做出改變”。而為什麼深受繁文縟節之苦的低層青年教師也採取了旁觀者的態度呢？訪談顯示，處於話語權底端是他（她）們“無意”採取措施的重要原因：青年教師a2提出，“我們新來的（青年教師）人微言輕”，青年教師c2也解釋道，身為面臨“非升即走”考核的青年教師，難覓有效的途徑來觸及高層的決策，也沒有辦法改變中層的執行策略；同時，出於“安身立命”的考慮，很少有人願意挺身而出（“我向上級反映意見，以後還怎麼在學院混？領導會怎麼想我這個‘刺頭’？” 青年教師a2），因此，在這些青年教師眼中，他們只能是規則被動的接受者，既無心也無力做出改變，只能袖手旁觀。
自我辯護具體表現為各層級主體為自己沒有嘗試削減繁文縟節感知或者為自己失敗的努力提供理由。在訪談中，學校領導x提到了一個細節，即學校曾嘗試向學院和青年教師收集反饋意見，但並沒有達成理想的效果：例如，學校曾主動要求各學院對規則實施期間暴露出的問題進行反饋以共同研討解決策略，但根據學院反饋回來的資訊，這一規則的執行過程“相對比較順利”，青年教師們對規則本身也“普遍比較滿意”，因此，學校繼續推行了這一規則。與此同時，學校也曾多次向各學院強調了它們所擁有的自主權：“各院系應該結合本院系面臨的實際情況，來制定或更改有關該規則的實施細節”，進而讓青年教師“學得好、願意學”。
學院的領導們更多強調其作為中層“夾心人”的艱難處境，為自己嘗試削減繁文縟節感知的“失敗努力”進行辯護：一方面，學院領導b告訴我們，對於部分不涉及原則問題的負面意見，學校說“還得進一步搞清楚狀況”，因此學院只能自己摸索可能的出路；另一方面，學院也不知道青年教師們“到底想要什麼”，A學院曾主動以問卷或談話的方式徵詢青年教師的意見，但是仍有相當一部分的青年教師不積極參與且反饋不認真：學院領導a指出，學院的座談會和問卷都顯示出青年教師認為“該規則不算棘手”。但是私底下，他（她）們還是對此表達了不滿，可在追問青年教師有什麼意見和改進建議時，他（她）們卻又保持了沉默，“在這種情況下，學院還能怎麼做？”而對於青年教師而言，雖然相關學院曾做出了一些“民主的舉動”，但卻被教師們認為是“表演”和“做秀”：例如，多次參與座談會的青年教師a1指出，座談會時間安排不合理、內容也是照本宣科，實際上完全沒有達成有效的溝通。填寫了學院問卷的青年教師a2也表示，學校和學院既沒有設定有效的透明溝通渠道，也沒有足夠的溝通誠意，所謂的問卷只不過是“走過場”（“學院亂七八糟的問卷調查不少，領導哪一次認真聽了？不都是走個過場，看不到落實。”），自己在問卷中的訴求也沒有得到任何回應。所以，青年教師認為自己的不配合是有原因的：上級聽取意見的誠意不足使得他們失去了信心，上級披著民主外衣的強制執行規則令他們失望（“都是形式主義”，青年教師a1）。
換言之，面對青年教師的高繁文縟節感知，不同層級的組織成員都在為自己的不作為或失敗的嘗試尋找依據，試圖塑造“完美受害者”的形象：學校領導層級需要保持規則的穩定性，而在此之上賦予各學院一定的自主性似乎意味著他（她）們可以在削減繁文縟節感知的責任歸屬上置身事外；處於中間層級的學院領導掣肘於學校模稜兩可的要求和青年教師的消極抵抗，也只能選擇按兵不動，在夾縫中艱難摸索，無功而勞；而處於權力鏈條底端的青年教師，或認為自己無法改變現狀而選擇“躺平”，或在嘗試改變中失去了信心。至此，組織陷於繁文縟節感知的桎梏，各層級皆就削減繁文縟節的責任歸屬袖手旁觀和自我辯護。
總之，本文發現，繁文縟節感知之所以難以被消減，是緣於基建在繁文縟節感知層級差異上的“繁文縟節羅生門現象”，即在產生繁文縟節感知的責任歸屬上，沒有人願意為過去負責，每個人都認為自己是“無罪”的；而在削減繁文縟節感知的責任歸屬上，也沒有人願意為未來採取積極的行動，受訪者展現出的最賣力的“行動”，就是不行動、是盡力為自己的失敗嘗試辯護。因此，本案例中“繁文縟節羅生門現象”的示意圖如圖1所示。
本文關注了困擾著高校科研人員（青年教師）的繁文縟節難被削減的原因。透過對R大學高中低三個層級的訪談，本文發現了組織中不同層級成員對繁文縟節的感知存在差異，這也是“繁文縟節羅生門現象”存在的基礎，而該現象包括：組織成員就產生繁文縟節感知的責任歸屬上“顧而言他”“互踢皮球”（羅生門表現一），就剪除繁文縟節感知的責任歸屬上“袖手旁觀”“自我辯護” （羅生門表現二）。這些現象造成了繁文縟節感知難以被削減。
對於繁文縟節研究的貢獻而言，我們拓展了Walker和Brewer， 以及Yang的全層級繁文縟節感知研究的結論，將其延伸到“為何繁文縟節感知難以被削減”的討論中，在此基礎上，我們搭建了“繁文縟節感知的層級間差異”和“繁文縟節削減難”之間的橋樑，即發掘了“繁文縟節羅生門現象”，並詳細揭示了“繁文縟節羅生門現象”的兩種表現形式及其背後的四種運轉機理。誠然，學者在探究繁文縟節感知的影響因素時，比如公共部門領導的社交行為管理、公共組織成員先前職業經歷、公共部門中電子資訊工具的運用，可採用全層級視角，識別公共部門的規則制定者和執行者對規章程式的看法和行動上是否存在不一致的情況。更進一步，我們質問，既然學者早已瞭解到組織內的繁文縟節感知存在層級間差異，那麼，為何不採取行動來剪除繁文縟節感知呢？比如，對於招募員工進入公共部門的中層經理人員而言，他們在知曉下屬（即規則承受者）的繁文縟節感知程度的前提下，是否有剪除繁文縟節的意願？是什麼阻止了其展開行動？我們的研究發現，高層人員往往更能理解某項規則於組織維持和發展的宏觀作用（如規範成員行為、促進問責制等）、往往對該規則質量的評價最高；低層人員由於直接承受著規則，更容易感知到規則的冗贅；中層人員在組織中的角色具有多重性，其一方面需要發揮管理職能、對上級負責，另一方面需發揮領導職能、對下屬負責，所以其繁文縟節感知情況更復雜；不出所料，我們的調研發現，高、中、低三個層級的確存在繁文縟節感知差異，這構成了“繁文縟節羅生門現象”出現的基礎。
結合案例，我們認為良好的溝通機制和暢通的反饋渠道，尤其是領導的及時回應，是緩解“繁文縟節羅生門現象”、削減底層繁文縟節感知的一個“助推”途徑。這也為高校科研人員的減負改革提供了有益思路：在國家層面，頂層政策設計應注重以人為本、統籌規則，最佳化科研管理，明確減負的目的是增效；學校層面應不斷完善管理體制，健全資訊互通機制，保證層級間溝通渠道的暢通；學院層面也應發揮好上傳下達的“傳聲筒”職能，根據學科特色和學院實際，透過民主方式制定減負政策的實施細則，並及時根據下層和上層的反饋意見，調整執行策略。以本案為例，首先，就削減繁文縟節感知，校方並不能將已經賦予了學院自主權作為自己置身事外的藉口，學校應該為學院提供更為清晰的指導；同時，雙向資訊的傳輸失敗也並非一個無解的問題，學校有能力開闢有效的資訊溝通渠道，例如，建立匿名信箱，鼓勵青年教師踴躍提出建議，並且如果院領導在一定期限內就低層匿名提出的意見進行了有建設性的回覆，或是採取了相應的行動打消了基層的顧慮，或是做到了真正有效的溝通，學院就應得到學校每年頒發的行政獎金和在一些院系間評比的加分。其次，學院領導以中層的兩難境地來為自己辯護，除了將責任推諉給上級，在“自我辯護”中還強調了下級的無動於衷，“怒其不爭”。但正如校方對中層的指責，學院領導在行使自由裁量權時的不當和拒絕聆聽，可能是造成青年教師不堪重負的原因。同樣地，青年教師除了強調了自己在規則執行中的被動地位和話語權缺失外，還著重斥責了學院領導“走過場的表演行徑”。低層青年教師雖一再表示自己人微言輕，但縱觀培訓規則實施的全過程，青年教師並非沒有“鬥爭”的餘地和改變的空間，且青年教師對溝通與反饋的理解顯然是單向的：只希望上級能滿足自己的要求，而不體諒上級的難處、不理解其初衷，拒絕有效的溝通。
另外，本文也為簡政放權、基層減負等改革現實提供了有益啟示。2019年起，《關於解決形式主義突出問題為基層減負的通知》《關於持續解決困擾基層的形式主義問題為決勝全面建成小康社會提供堅強作風保證的通知》等重要檔案接連發布，彰顯出黨和國家整治繁文縟節等官僚主義弊端、賦能基層政府的決心。但在實際推行中，部分地方卻陷入了“越減越負”的困境。本文提供了有關“減負悖論”的“全層級視角”分析：顏昌武和楊鄭媛發現，部分基層政府為爭取財政資源而自我加壓；中層也存在責任狀和屬地管理濫用、將責任推卸給基層的做法；中央釋出的規章制度只解決了原則性的問題，缺乏可操作的方案和細節。中央檔案指示的模糊性為下級政府的理解和執行帶來了一些困難，而上層是否知道這些困難？他（她）們對中下層想法的理解是基於自己的主觀推測，還是在充分了解了資訊的前提下做出的準確判斷？中層是否在調研和檢查的基礎上發現了問題，並積極收集了基層的意見？基層是否積極向上反映了當地存在的真實困境？在這裡，是否也存在“繁文縟節羅生門現象”？總之，要解決這些問題，既不能將問題完全推給中央、地方、基層的任一層級，也不能在各方的互踢皮球和自我辯護中霧裡看花。只有全面瞭解了不同層級的看法和實際困難，並關注縱向層級間的動態溝通和回應的過程，才能對症下藥，驅散“羅生門”迷霧。
然而，我們的研究也存在侷限：其一，本研究只關注了R大學一所高校，而不同層次（比如雙一流、“985”“211”和其他院校）和不同地域的高校在部門機構設定、規則制定和實施機制、校園行政文化等方面存在較大差異；同時，不同公共部門之間（比如政府部門和高校）在上述方面也存在十分顯著的差異，因此，本文研究的代表性存在一定程度上的限制。其二，由於客觀條件的限制，本文能夠接觸和訪談的樣本量較小，這也是本文的主要欠缺之一，此外，由於研究倫理和受訪者的強烈要求，本研究對訪談資料的資訊披露也存在限制。其三，本文僅僅是一個解釋性的研究，正如前文所述，本文並無“探案”的意向，而是希望能夠為繁文縟節感知難以削減的“黑箱”提供一個可能的解釋框架和機制，因此本文並沒有對“繁文縟節羅生門現象”進行量化並提出一個結構嚴謹的數理模型，而僅僅透過訪談進行了機制歸納。其四，組織層級間溝通的“藥方”效力並未得到嚴謹求證，溝通的藥力如何抵達組織患處併發揮其療效（即破解“羅生門”迷局）仍需進一步探究，這也是我們未來的研究方向。
編輯 | 魯方裕
本文原載《公共管理與政策評論》2025年第1期，原題為《剪不斷理還亂：公共組織繁文縟節感知和羅生門困境》。歡迎個人分享，媒體轉載請聯絡版權方。
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